El presidente Mario Amilivia G. El 5 de mayo de 2003 se constituyó el Consejo Consultivo de Castilla y León. El transcurso de sus primeros 15 años de actividad nos hicieron reflexionar sobre la conveniencia de celebrar una jornada especial cuyo objetivo fuera reivindicar su trabajo y rendir cuentas, exponiendo el balance de su funcionamiento y la aportación jurídica de la Institución durante este periodo, como medio para acercarla a la sociedad y darla a conocer en su condición de Institución garantista de los derechos de los ciudadanos, propósito este último que me ha acompañado desde que en noviembre de 2007 asumiera su Presidencia.

En cuanto a la elección del contexto adecuado para su celebración, no hubo duda de que Salamanca sería el lugar elegido, con el fin de que la Institución se uniera a los actos conmemorativos del VIII centenario de su prestigiosa Universidad, creada en 1218 por Alfonso IX de León, lo que le hace merecedora de ser la más antigua de España y del mundo hispánico, y la tercera más antigua de Europa, donde 800 años después se mantiene vivo el amor por el conocimiento, adquiriendo plena vigencia la ancestral expresión: “Omnium scientiarum princeps Salmantica docet” (Los principios de todas las ciencias se enseñan en Salamanca).

Por ello, en este entorno privilegiado y repleto de historia, trataré de dar a conocer el Consejo Consultivo de Castilla y León a la cualificada audiencia a la que me dirijo, en su condición de Institución garantista de los derechos de los ciudadanos y de la sociedad castellana y leonesa y protectora del interés general.

Los orígenes de los Consejos Consultivos tienen gran tradición; en la monarquía visigótica, la llamada Aula Regia; en el reino astur-leonés el Pallatium y la Curia; más tarde, el Consejo Real de Castilla, hasta convertirse con Carlos V en 1526 en el Consejo de Estado.

La función del Consejo de Estado es en la actualidad exclusivamente consultiva. En otros tiempos (segunda mitad del siglo XIX) tuvo también a su cargo la jurisdicción contencioso-administrativa, competencia que en 1904 fue transferida al Tribunal Supremo.

El artículo 107 de la Constitución establece que "El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno", función que se extiende también a las Comunidades Autónomas.

En el ejercicio de la función consultiva, el Consejo de Estado vela por la observancia de la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico. Además, cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia, y en todo caso la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines.

El Tribunal Constitucional en la STC 204/1992, de 26 de noviembre, mantuvo como criterio la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de su potestad de auto-organización, creasen sus propios órganos superiores consultivos que sustituyan o suplan al Consejo de Estado, siempre que tales órganos revistan características análogas a las del Consejo de Estado, en particular, por lo que se refiere a la autonomía y a la alta cualificación de sus miembros. Aula Miguel de Unamuno

El 29 de abril de 1998, la segunda reforma del Estatuto de Autonomía desde su aprobación (25 de febrero de 1983), profundizaba en su capacidad autonómica y creaba el Consejo Consultivo, actualmente contemplado el Artículo 33 de la norma básica de Castilla y León.

Al amparo de dicho criterio, la Comunidad de Castilla y León decidió dotarse de un órgano de estas características, al que se denominó “Consejo Consultivo de Castilla y León, respecto al que el artículo 33 del EA dispone que “es el superior órgano consultivo de la Junta y de la Administración de la Comunidad. Una ley de Cortes de Castilla y León regulará su composición y competencias”.

El Consejo Consultivo, por lo tanto, sustituye al Consejo de Estado en la Comunidad Autónoma desde el año 2003, cumpliendo de esta manera las funciones que ejercía el Consejo de Estado, si bien no sólo éstas, ya que sus funciones no se identifican miméticamente, dado que emite dictámenes en más supuestos, con mayor cercanía y en plazos más breves, es decir, con mayor celeridad. El Consejo Consultivo, en relación al Consejo de Estado, podemos decir que significa un plus de garantía para los ciudadanos de Castilla y León.

La Ley 1/2002, de 9 de abril, define los aspectos fundamentales de la Institución y ha sido objeto de desarrollo por su Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por la Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y León. Normativa que se completa con lo previsto en la Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la composición y funcionamiento de las instituciones propias de Castilla y León (Consejo Consultivo, Procurador del Común, Consejo de Cuentas y Consejo Económico y Social).

Como notas características del Consejo Consultivo de Castilla y León, me gustaría reseñar las siguientes:

El Consejo Consultivo tiene una equidistancia institucional al no estar integrado en ninguna de las Consejerías u otros órganos o entidades de la Administración de la Comunidad de Castilla y León ni en ninguna otra Institución Autonómica.

Ejerce su función con autonomía orgánica y funcional, con la que se trata de garantizar la imparcialidad y objetividad que en todo caso deben presidir el ejercicio de sus funciones consultivas. La autonomía orgánica exige su no integración como un ente más del poder ejecutivo, por ello el Consejo elabora su propio Reglamento Orgánico, su presupuesto, y sus miembros están sujetos a un estricto régimen de incompatibilidades para el ejercicio de sus cargos y funciones. Todo ello sin perjuicio de su adscripción presupuestaria a las Cortes de Castilla y León.

En la actualidad está compuesto por tres Consejeros electivos, designados por las Cortes de Castilla y León, lo que lo convierte en el Consultivo más reducido de España. También se prevé la posibilidad de que sean miembros del Consejo los Consejeros natos, cuya consideración recae en los ex Presidentes de la Junta de Castilla y León que habiendo accedido a dicha responsabilidad al comienzo de una legislatura autonómica, gocen de la condición de ciudadanos de Castilla y León. Corresponde al propio Consejo elegir a su Presidente entre los Consejeros electivos.

La organización del Consejo Consultivo responde al principio de colegialidad y actúa en Pleno y Secciones. Es decir, son órganos colegiados, constituidos por una pluralidad de personas físicas de contrastada competencia técnica, con cuyo concurso de voluntades se forma la voluntad única del órgano colegiado.

El Consejo Consultivo tiene como función esencial la emisión de dictámenes jurídicos sobre los asuntos sometidos a su consideración por las Administraciones Autonómica y Locales de Castilla y León. Los dictámenes se fundamentarán en derecho y no podrán extenderse a valoraciones de oportunidad o conveniencia, salvo que expresamente lo solicite la autoridad consultante, en cuyo caso se expondrán junto con las observaciones de legalidad.

Podemos decir que el Consejo Consultivo cumple con sus dictámenes las funciones genéricas que tiene encomendadas:

1.- Auxiliar a la autoridad consultante en el ejercicio de sus competencias.

2.- Garantizar que el órgano o autoridad consultante actúe en los términos establecidos en el artículo 103 de la Constitución, esto es, servir con objetividad a los intereses generales, y

3.- Constituir un control previo de la Legalidad, es decir, velará en el ejercicio de sus funciones por la observancia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y todo el ordenamiento jurídico.

Dicho con otras palabras, al Consejo Consultivo no le compete conocer y resolver directamente los asuntos, como es propio de los órganos activos, que son quienes los someten a consulta, pero sí conocer tales asuntos para prever, advertir, prevenir y precaver las posibles consecuencias jurídicas y, en su caso, judiciales, de los mismos.

La consulta al Consejo Consultivo es preceptiva en los casos a que se refiere su ley reguladora, que se detallará posteriormente en la exposición de la doctrina del Consejo, y facultativa en asuntos o expedientes no incluidos en dicho artículo que por su especial trascendencia o repercusión lo requieran. Preceptiva, tiene como consecuencia que la omisión de un dictamen con ese carácter, en un procedimiento administrativo, vicia de nulidad de pleno derecho el acto o resolución aprobada. Es decir, el dictamen del Consejo en estos supuestos es un trámite esencial, imprescindible, insubsanable y último.

Otra nota característica es la celeridad del Consejo Consultivo. En la actualidad, la ley prevé un plazo de emisión de los dictámenes de 20 días hábiles. Ahora bien, durante el año 2017, el 94%de los dictámenes solicitados se han emitido en un promedio de 13,10 días hábiles, lo que supone una importante reducción respecto al plazo de 20 días hábiles, fijado en la ley reguladora de la Institución.

A fecha de hoy, el Consejo Consultivo ha emitido 14.500 dictámenes que, sin perjuicio de su naturaleza técnica, han afectado no sólo a las administraciones que los han solicitado sino a todos los ciudadanos de Castilla y León, que son el fin último al que responde nuestra Institución. La función encomendada al Consejo Consultivo no es tan manifiesta para los ciudadanos, sino que está más relacionada con las necesidades internas de la Administración. De ahí que surjan críticas.

En este sentido, hoy en la Universidad de Salamanca me gustaría traer a colación una cita más vigente que nunca de Miguel de Unamuno cuando al referirse a los “conductores de los pueblos”, por lo tanto, también, a las instituciones públicas, recordaba que debían estar concienciados de que el conductor de un pueblo “conduce hombres, hombres de carne y hueso, hombres que nacen, sufren, y aunque no quieran morir, mueren; hombres que son fines en sí mismo, no solo medios; hombres que han de ser lo que son y no otros; hombres, en fin, que buscan eso que llamamos felicidad”.

El Consejo Consultivo, en consecuencia, repercute directamente en la vida de los ciudadanos de Castilla y León, y esta influencia se manifiesta fundamentalmente en tres niveles, enumerados de mayor a menor, en función de los asuntos dictaminados:

1).- Asuntos que afectan a todos los ciudadanos de la Comunidad; dentro de este grupo podemos, a su vez, distinguir dos categorías:

a) El Consejo Consultivo tiene como misión velar que los proyectos normativos, anteproyectos de ley y reglamentos ejecutivos que le son sometidos a dictamen ajusten sus previsiones a la Constitución, al Estatuto de Autonomía, a la normativa estatal aplicable y a la legislación autonómica. Los Consejos Consultivos contribuyen de esta manera a la producción normativa al participar en el procedimiento de elaboración de las normas de una manera discreta pero eficaz al modificarse los textos normativos de acuerdo con sus observaciones.

Función primordial es un control preventivo de legalidad. Además debe velar por mejorar la técnica normativa, buscar la claridad y brevedad de las normas y aportar, en su caso, juicios alternativos desde un punto de vista jurídico. Y finalmente, y no menos importante, determinar si se han observado los trámites procedimentales establecidos, especialmente de participación ciudadana y audiencia a los interesados, e incorporando a los expedientes las informaciones preceptivas.

En estos 15 años, el Consejo Consultivo ha emitido 490 dictámenes sobre proyectos normativos (137 anteproyectos de ley y 353 reglamentos ejecutivos).

b) El Consejo Consultivo también coadyuva en la defensa de la autonomía tanto de la Comunidad Autónoma como de la Administración Local. En este sentido, debe dictaminar con carácter preceptivo cuando la Junta de Castilla y León pretenda interponer:

- Recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra leyes del Estado o de otra Comunidad Autónoma.

- Conflictos de competencia en relación con disposiciones, resoluciones o actos del Estado o de otra Comunidad Autónoma.

E igualmente cuando una Entidad Local pretenda interponer ante el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local por entender que una norma o disposición con rango de ley del Estado o de la Comunidad de Castilla y León vulnera sus competencias.

Los supuestos sometidos a dictamen sobre estas cuestiones alcanzan los trece emitidos.

2).- Asuntos que afectan a grupos determinados de ciudadanos:

Dentro de este grupo cabe mencionar, entre otros, si bien, como es obvio, es matizable en función del asunto concreto, los siguientes:

a) Las modificaciones de los planes urbanísticos cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos. Hasta la actualidad se han emitido 91 dictámenes.

b) Convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, 32 dictámenes.

c) Creación o supresión de municipios, alteración de los términos municipales y en los demás supuestos previstos en la legislación sobre régimen local, 47 dictámenes.

d) Revisiones de oficio de los actos administrativos, que pueden afectar a una pluralidad de personas, 663 dictámenes.

e) Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales, interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos, y modificaciones de los mismos, en los supuestos establecidos en la legislación de contratos del sector público, 353 dictámenes.

3).- Finalmente, asuntos que afectan a ciudadanos individuales, fundamentalmente citaré, sin carácter exhaustivo, las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, que constituyen la mayor parte de la actividad del Consejo Consultivo, 12.439 dictámenes, en los que ha de pronunciarse sobre si existe relación de causa-efecto entre la actividad de la Administración y el daño sufrido por el particular que reclama con ocasión de su funcionamiento. Y en caso necesario, sobre el importe de la indemnización.

De otra parte, compete a los Consejos Consultivos fijar los estándares de calidad de los servicios públicos porque la responsabilidad patrimonial de la Administración no sólo se proyecta sobre el funcionamiento normal de los servicios públicos, sino que la Administración también responde de los efectos dañosos de su funcionamiento normal. De ahí que se deba conocer el límite de los servicios públicos y, por ello, que se apele a los estándares de calidad media, “estándares de servicio” o patrones de calidad media.

Los dictámenes del Consejo Consultivo no son vinculantes, es decir la Administración puede desviarse, salvo en los casos previstos en la Ley. Ahora bien, a pesar del carácter no vinculante de sus dictámenes, en más del 95% de las ocasiones la autoridad consultante resuelve de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo, porcentaje que pone de manifiesto la auctoritas de la Institución.

Hay que destacar que durante toda la vida del Consejo todos los dictámenes, a excepción de uno, se han adoptado por unanimidad, lo que evidencia que el consenso entre los miembros que lo integran es el principio que preside su funcionamiento y demuestra su independencia en el ejercicio de su función.

Auctoritas, es decir aceptación casi unánime de nuestros dictámenes, y consenso, la opinión del colegio, que no es una suma de individualidades, ponen de manifiesto de manera inequívoca la independencia de la Institución.

En resumen, se puede concluir en torno a la Función Consultiva tal y como señalaba Francisco Tomás y Valiente en su discurso de ingreso en el Consejo de Estado como Consejero Permanente que: “Su poder es el consejo; su arma, el Derecho; su instrumento, el trabajo; su premio, el prestigio, eso que los romanos llamaban auctoritas”.

Dicho esto, me referiré a continuación al Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, competencia que tiene añadida el Consejo Consultivo de Castilla y León desde el año 2012, creado mediante Ley de Cortes de Castilla y León 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras.

Al Tribunal le corresponde el conocimiento y resolución de los llamados recursos especiales en materia de contratación. Su creación es cumplimiento de un mandato de la Unión Europea, las llamadas Directivas de Recursos que impulsaron un sistema de recursos eficaces y rápidos que permitieran garantizar la igualdad de trato y hacer efectiva la apertura de la contratación a la concurrencia. Y de esta manera aumentar la protección jurídica de los candidatos y licitadores al superar el efecto disuasorio que suponía obligar a los participantes en la contratación el acudir a los recursos administrativos tradicionales ante la propia Administración contratante, que se demostraban ineficientes, o a la vía contenciosa, tardía y escasamente restitutoria.

No obstante, el control que compete al Tribunal no es completo, no cubre toda la actividad contractual de la Comunidad, sino determinados contratos, contratos de obras y concesiones de obras y servicios de más de 3 millones de euros, y de suministros y servicios de más de 100.000 euros, y restringido únicamente a unas irregularidades, supuestos, contemplados en la vigente Ley de Contratos del Sector Público.

El Tribunal se ha convertido en un instrumento de eficiencia para la correcta asignación de los recursos púbicos en el ámbito de un nuevo derecho público garantista, moderno y vinculado al ‘derecho a una buena Administración´, que aconseja reforzar los mecanismos de control de naturaleza preventiva. En este sentido, podríamos afirmar que su naturaleza jurídica es plenamente complementaria con la naturaleza jurídica de la función consultiva.

Cumple el Consejo Consultivo como Tribunal de Recursos Contractuales con la totalidad de los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: Ostenta la calidad de tercero respecto de la autoridad que adoptó la decisión recurrida; ejerce sus funciones con total objetividad e imparcialidad, y sus miembros gozan de inamovilidad.

En el caso particular del Tribunal de Recursos Contractuales de Castilla y León se cumple la totalidad de los mencionados requisitos y además es el único Tribunal que cuenta con una íntegra independencia funcional al estar adscrito al Consejo Consultivo de Castilla y León, respecto del que actúa con separación de funciones y con plena independencia del resto de los órganos de la Comunidad Autónoma.

El Tribunal ha resuelto hasta la actualidad 569 recursos por un importe de 4.188,3 millones de euros que suman los contratos recurridos.

La duración media del procedimiento alcanza solo 23,6 días hábiles desde su admisión a trámite y únicamente un 3,5% de los recurrentes han acudido posteriormente a la vía contenciosa.

Concluyendo en relación al Tribunal, el 24 de enero de 2017 la Comisión Europea presentó su Informe al Parlamento y al Consejo sobre la eficacia de las Directivas de Recursos, en el que subrayó que el modelo español de recursos contractuales es un éxito comparado con las alternativas existentes. No obstante, el Informe sobre España 2017[1] de 22 de febrero, en relación a las nuevas normas en materia de contratación, considera que son pasos en la dirección correcta, aunque sigue habiendo deficiencias. Se destacan los problemas que causará la falta de refuerzo de los controles ex ante en materia de contratación, “ya que no son capaces de hacer frente a la escasez de personal en los organismos pertinentes que llevan a cabo controles ex ante en los diferentes niveles de las Administraciones Públicas ni de garantizar la independencia de los organismos pertinentes a nivel subcentral que realizan estos controles”.

La elaboración de esta Jornada es expresión de que no hemos de guardar silencio. Como decía Miguel de Unamuno, “a veces el silencio es la peor de las mentiras”.

Llegados a este punto, considero que el balance de estos 15 años de vida del Consejo Consultivo ha de ser positivo. Hemos llevado a cabo un control previo de legalidad eficaz, que ha cumplido con sus fines de garantizar los derechos de las administraciones y ciudadanos y de coayuvar a que las autoridades y entidades consultantes acierten en sus decisiones con el necesario apoyo jurídico.

Hemos evitado ilegalidades y litigiosidad con discreción, sin aspavientos, hablando sólo por los Dictámenes emitidos que, una vez aprobados, no son nuestros, sino de las Administraciones consultantes.

Ahora bien, en la nueva etapa que ahora comienza el Consejo seguirá afrontando los nuevos retos que se le planteen, para lo que será necesario realizar, en su caso, las oportunas modificaciones, que no supongan, en lo posible, un incremento de gasto público.

Como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, el Consejo deberá emitir dictamen en nuevos asuntos, como la responsabilidad contractual de la Administración, y puede generar supuestos de incompatibilidad muy limitados (modificaciones contractuales y rescates de concesiones) entre el Consejo Consultivo y el Tribunal, lo que hará necesario en su momento una modificación en la composición de uno u otro órgano que garantice su plena compatibilidad.

De otra parte, transcurridos 5 años desde la aprobación de la Ley 4/2013, de Instituciones Propias, creo necesario abrir una reflexión sobre una eventual revisión de la misma en asuntos como aquellos que afectan a la situación de los funcionarios y al régimen del Consejo, todo ello sin perjuicio de incorporar o modificar nuevos supuestos de dictamen. Si bien, quiero dejar claro, no reclamamos nada; simplemente invitamos a reflexionar sobre estos asuntos. La dignidad es nunca perderse el respeto a uno mismo y creemos sinceramente que nuestra Institución se ha demostrado útil y necesaria a los ciudadanos de Castilla y León.

Quiero concluir reconociendo la alta capacitación de la Institución que me honro en presidir, sus miembros han aportado las virtudes clásicas de la función consultiva: “ciencia, experiencia y prudencia” y esto desde una plena independencia del órgano y de sus personas.

Y quiero también reconocer públicamente la alta cualificación técnica y la profesionalidad de los letrados del Consejo, magníficamente dirigidos por la letrada jefe María García Fonseca, que desarrollan las funciones de estudio y preparación de las ponencias, así como el buen hacer del resto del personal que integra la reducida y dimensionada plantilla de la Institución.

Mario Amilivia, Universidad de Salamanca, 20 de junio de 2018


Consejo Consultivo de Castilla y León / Fotografía Sala de Prensa de la USAL