DISCURSO DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO EN EL ACTO DE ENTREGA DE LA MEDALLA AL MERITO DE LA POLICIA LOCAL DE CASTILLA Y LEON

Mario Amilivia pronunció la Lección final del curso en el acto de entrega de las Medallas al Mérito de la Policía Local de Castilla y León, celebrado en Zamora el 11 de noviembre. El Presidente hizo un repaso histórico de la función consultiva y subrayó la importancia que hoy en día tienen estas Instituciones dada la complejidad normativa del Estado de las Autonomías.

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Quiero en primer lugar agradecer la amable invitación del consejero de Interior y Justicia, Alfonso Fernández Mañueco, para pronunciar hoy ante ustedes la clase simbólica que pone fin al presente curso formativo de la Escuela de Policías Locales de Castilla y León. Muchísimas gracias también a Luis Aznar Fernández por el trabajo que viene desarrollando al frente de la Escuela Regional de Policía.

2_Discurso del Presidente en la entrega de la medalla al mérito de la Policia local.jpg Vaya por adelantado mi reconocimiento para todos ustedes por la capacidad y el esfuerzo demostrado durante estos meses para convertirse en policías locales, servidores públicos a pie de calle, protectores del libre ejercicio de los derechos y libertades, y garantes de la seguridad ciudadana.

Quiero aprovechar esta breve intervención, su última clase, para explicarles lo que es, significa y el funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León, Institución del autogobierno de la Comunidad Autónoma que me honro en presidir desde hace dos años y cuya sede de acuerdo con lo establecido en el Artículo 3 de nuestro Reglamento de organización está ubicada en la ciudad de Zamora, expresión de la descentralización administrativa y política.

Previamente, me gustaría hacer una referencia a las distintas instituciones de autogobierno de nuestra Comunidad Autónoma. El Artículo 19 de nuestro Estatuto de Autonomía las regula expresamente, distinguiendo entre instituciones básicas, que son las Cortes de Castilla y León, el Presidente de la Junta de Castilla y León y la propia Junta, de las instituciones propias, en las que se encuentran el Consejo Económico y Social, el Procurador del Común, el Consejo de Cuentas y finalmente el Consejo Consultivo de Castilla y León.

Tanto el Consejo Económico y Social como el Consejo Consultivo son expresión de la llamada Función Consultiva. No así el Consejo de Cuentas, cuya función es la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público y demás entes públicos de la Comunidad Autónoma, compartiendo sus funciones con el Tribunal de Cuentas del Reino, de acuerdo con la Constitución. Como saben ustedes, su sede está en la ciudad de Palencia y esta Institución depende de las Cortes de Castilla y León.

Por lo que se refiere al Procurador del Común, un Alto Comisionado que depende de de las Cortes de Castilla y León y cuya sede está en la ciudad de León, su misión es la de supervisar la actuación de toda la Administración Pública, protegiendo y defendiendo los derechos constitucionales de los ciudadanos, así como los derechos y principios reconocidos en nuestro propio Estatuto de Autonomía.

A su vez, ya dentro de la Función Consultiva se encuentra el Consejo Económico y Social, con sede en Valladolid, regulado como un órgano colegiado y de asesoramiento en materia socio-económica. Por lo tanto, su labor consultiva se circunscribe sólo a aspectos sociales y económicos, a diferencia del Consejo Consultivo, que es el superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Es decir, una vez que emite informes, ningún otro órgano o institución de la Comunidad podrá intervenir en el mismo asunto, esto es, actúa sin temor a intervenciones posteriores y ajenas que pudieran poner en tela de juicio su autoridad, porque emite el último informe, el informe final.

El Consejo Consultivo junto con el CES, a diferencia del Procurador del Común, se encuentran al servicio de la Administración, si bien con autonomía orgánica y funcional e independencia, y en principio sólo ella puede instar su intervención en los términos que establece la Ley.

¿Pero, qué es y cuál es el origen de la Función Consultiva?

Muy brevemente tendría que decir que el necesario punto de partida es la distinción establecida en el Derecho Romano entre la auctoritas y la potestas, entre la autoridad y el poder. Siendo la primera aquella que da consejos cuyo seguimiento no es exigible y la segunda la que dicta órdenes o resoluciones cuyo cumplimiento si son obligatorias. La potestas se identificaría con el poder, con la fuerza; y la auctoritas se identificaría con la autoridad y el prestigio. Es decir, como a nadie se le escapa, el poder significa la certeza de imponer la propia voluntad y de otra, la auctoritas permite atribuir validez a una orden dada, el prestigio.

Fue Alvaro d’Ors quien partiendo de la experiencia romana definió la auctoritas como “el saber socialmente reconocido”, que se contrapone a la potestad o “poder socialmente reconocido”.

En este sentido, el Consejo Consultivo no participa de ninguna de las potestades típicas –legislativa, ejecutiva y judicial— aunque sus dictámenes tienen una gran autoridad, incluso algunos carácter vinculante, y para ello es preciso que esté dotado, porque lo contrario condicionaría su actuación, de independencia, de autonomía orgánica y funcional, que garanticen la objetividad e imparcialidad de sus consejos.

A lo largo de la Historia, vinculados a la Monarquía, se fueron sucediendo distintos Consejos con la misión de asistir y ayudar al Rey en el ejercicio del poder. Sirva como ejemplo la anécdota de Felipe V, quien cuando estaba a punto de tomar posesión como Rey de España recibió un sabio consejo de su abuelo, el Rey Luis XIV, Rey Sol. En concreto, éste le sugirió que estableciese “un Consejo sabio e ilustrado, de gran capacidad” al objeto de poderse servir de “sus luces y experiencia, no dando órdenes sin asesorarse antes por ellos”. Si bien la actual Función Consultiva no es heredera en sentido estricto de aquellos Consejos creados a lo largo de la Historia, es indiscutible que la misión de asesorar al poder siguió siendo necesaria al margen del Rey y por ello, con unos u otros nombres, con unas u otras tareas, siempre ha existido.

Es por ello el Consejo Consultivo un órgano de gran tradición en los viejos reinos y sus antecedentes más remotos habría que buscarlos en el Digesto y en las partidas del rey Sabio. En ese sentido, refiere García de Valdeavellano que la monarquía visigótica ya se auxiliaba con la llamada Aula Regia.

En el Reino Astur-leonés, el Palatium y la Curia también ejercieron esta función y más tarde, a partir del siglo XIV lo hizo el Consejo Real de Castilla hasta convertirse con Carlos V, en 1526, en el Consejo de Estado, primero de Europa con este nombre. La dinastía borbónica abandonó esta Institución, que se recupera por inspiración de la Francia revolucionaria, constituyendo un trasplante del Consejo de Estado francés, teniendo como aquél también funciones judiciales que, a diferencia de éste, las pierde en 1888 y definitivamente en 1904 al incorporarse la jurisdicción contenciosa a tribunales independientes vinculados al Tribunal Supremo. Después, básicamente, a excepción de la Segunda República que no lo contempla, se mantiene en la historia hasta nuestros días.

Actualmente la Función Consultiva, el Consejo de Estado, se encuentra regulado en la Constitución, en su Artículo 107, como el supremo órgano consultivo del Gobierno, aunque realmente, pese a esta definición, es un órgano del Estado de relevancia constitucional que extiende sus funciones a todos los órganos del Estado. Sin embargo, la fuerte descentralización registrada desde 1978 con la creación del Estado Autonómico y su complejidad competencial, la existencia, como consecuencia de todo ello, de 18 Parlamentos y dos asambleas en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla ha dado como resultado 18 ordenamientos jurídicos con rango de ley y dos con rangos normativos.

Una auténtica “selva normativa”, como hubiera dicho dijo Ortega, quien definió antes de nuestro Estado democrático esa tendencia natural del Estado a reglamentarlo todo como “la legislación incontinente”. Y que otro autor, el jurista alemán Schmitt, calificó como “la legislación motorizada”, lo que llevó al profesor García de Enterría a señalar que el principio que formula el Artículo 6.1 de nuestro Código Civil “La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento” se nos presenta como “un sarcasmo pues no hay persona alguna, incluyendo los juristas más cualificados, que puedan pretender conocer ni tan siquiera una minúscula fracción apenas de esa marea inundatoria e incesante de Leyes y Reglamentos entre cuyas complejas mallas hemos, no obstante, de vivir”.

De ahí la necesidad de la existencia de instituciones consultivas de ámbito autonómico que suplieran y complementaran al Consejo de Estado en sus funciones en las distintas comunidades autónomas, velando por el cumplimiento del ordenamiento jurídico, y dando coherencia, vertebrando e interpretando jurídicamente al Estado de Derecho. Efectivamente, tal como ha referido el profesor Rafael Domingo, “nuestra sociedad globalizada necesita de instancias de autoridad, independientes del poder, que controlen las actuaciones de una potestad cada vez más expansiva, que pretende el dominio del mundo a través del gobierno de la Economía, la Política y la Comunicación”.

Creo personalmente, que estas Instituciones tienen hoy más vigencia y son más necesarias que en ningún otro momento, dado el entramado competencial y normativo tan complejo en el que nos movemos. Los Consejos Consultivos deben actuar como los antiguos jurisconsultos romanos… “los juristas que construyeron ese pilar de nuestra civilización piedra a piedra”.

En principio, sólo tres Estatutos de Autonomía previeron expresamente la creación de los consejos consultivos a principios de la década de los años 80. Posteriormente, varias comunidades autónomas los crearon legalmente. No obstante, una década después de la creación de los primeros Altos Órganos Consultivos la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/92 de 26 de noviembre, estimó constitucionalmente posible la sustitución del Consejo de Estado por consejos consultivos autonómicos, siempre que tales instituciones tuvieran idénticas características a las del órgano estatal. Es decir, las comunidades autónomas, en virtud de sus potestades de autoorganización, podían sustituir al Consejo de Estado en sus funciones siempre y cuando las nuevas instituciones estuviesen dotadas de las características de organización y funcionamiento que aseguraran su independencia, objetividad y cualificación técnica. Esto es:

 

  • Ser órganos colegiados de contrastada competencia técnica, es decir, que sus miembros tengan una alta cualificación.
  • Estar dotados de autonomía orgánica y funcional; es decir, no estar integrados como un ente más en el poder ejecutivo y no verse condicionados por ninguna otra instancia o poder.
  • Ser equidistantes institucionalmente, es decir, ostentar una posición de independencia respecto de los tres Poderes clásicos.

Efectivamente, hoy podemos decir que el Consejo Consultivo es un órgano cuya definición presenta características análogas a las que se extraen respecto al Consejo de Estado: es, en primer lugar un órgano colegiado con una alta cualificación de sus miembros; en segundo lugar es un órgano no del Gobierno, sino de la Comunidad Autónoma; y en tercer lugar, goza de autonomía orgánica y funcional para asegurar de esta manera su objetividad e independencia.

En tal sentido, nuestro Estatuto de Autonomía lo contempló en su reforma de 1999, entonces en su Artículo 24, y en ejecución de la previsión estatutaria las Cortes de nuestra Comunidad Autónoma aprobaron la Ley 1/2002, de 9 de Abril, Reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, con el fin de velar en el ejercicio de sus funciones por la observancia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de todo el ordenamiento jurídico.

Es, en definitiva, una Institución que coadyuva para conseguir que la Administración tome las mejores decisiones posibles, avalándolas con su sello de calidad legal, y no un obstáculo para el normal funcionamiento de la Administración ni un ente fiscalizador que dificulte o retrase su actividad.

Pues bien, en el ejercicio de sus funciones, en estos seis años el Consejo Consultivo de Castilla y León ha emitido hasta el pasado 31 de octubre 6.597 dictámenes, destacando 14 de carácter facultativo y entre todos el correspondiente al Proyecto de Reforma de Ley de Estatuto de Autonomía. Todos los demás, emitidos con carácter preceptivo, en los supuestos que determina nuestra Ley Reguladora o demandan las leyes sectoriales, y a través de los cuales se ha generado una doctrina jurídica muy importante en materias como los:

  • Anteproyectos de Ley y de Reglamentos Ejecutivos, 216.
  • Recursos de inconstitucionalidad, conflictos de competencia y proyectos de legislación delegada, 14.
  • Recursos administrativos, contratación administrativa y concesiones administrativas, 204.
  • Convenios y acuerdos de cooperación, así como transacciones y sometimiento a arbitraje, 22.
  • Revisiones de oficio de los actos administrativos, 176.
  • Régimen Local y modificación de planes urbanísticos, 75.
  • Otras materias como la Responsabilidad patrimonial de la Administración, 5.876.

Quiero finalmente referirme a los expedientes de responsabilidad patrimonial, donde la actuación de la Policía Local es más frecuente. Son precisamente los expedientes de responsabilidad patrimonial aquellos en los que según el Artículo 106 de la Constitución “Los particulares, en los términos establecidos por la ley tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. De los 6.600 dictámenes aprobados hasta la actualidad, 1.950 de ellos, el 29,5%, procedieron de consultas sobre expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial solicitadas por la Administración Local.

Para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración se tienen que dar una serie de requisitos: un daño efectivo, evaluable económicamente e imputable a la Administración; que sea antijurídico, es decir, que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo; ausencia de fuerza mayor y que exista una relación de causa a efecto, una relación de causalidad entre la actividad de la Administración y el daño generado.

Se trata de procedimientos en los que la carga de la prueba es del reclamante, que es quien tiene que acreditar la relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el daño sufrido, por lo que ha sido un elemento probatorio fundamental de la relación de causalidad el atestado de la Policía Local. Atestados que han acreditado o no el daño objeto de la reclamación, dando en unos casos la razón a los reclamantes y en otros a la Administración, con absoluta objetividad, veracidad e independencia.

Además del atestado como instrumento oficial y documentado aplicado a unas diligencias de averiguación están los informes policiales. La diferencia con el atestado radica fundamentalmente en que éste siempre acredita y da como ciertos los hechos, mientras que el informe puede referirse a datos o pareceres no sólo de hecho, sino de derecho o interpretación de normas.

Quiero subrayar el hecho de que la jurisprudencia ensalza el valor probatorio del atestado a consecuencia de su inmediatez, objetividad, pericia y profesionalidad que tienen aquellos que en el mismo momento de un accidente intervienen para delimitar responsabilidades, características que son precisamente las que más se identifican con la profesión que han elegido.

Finalmente, quiero manifestarles la siguiente reflexión personal:

Durante una larga e intensa etapa de mi vida pública como concejal y alcalde de León, he tenido la oportunidad de dirigir y por ello conocer personalmente a los policías locales de mi ciudad. Quiero deciros, como comentaba recientemente con mi querido amigo Luis Aznar –hoy responsable de la Agencia de Protección Civil y Consumo— que queda lejos de nosotros aquella imagen de la Policía Local como el guardia urbano. Aquel funcionario que todos los más mayores recordamos paseando por las calles de nuestras ciudades, soportando en ocasiones, día y noche, las inclemencias del tiempo sin un mal gesto.

O aquél que, subido a un pedestal, dirigía el tráfico en cualquiera de las plazas y glorietas de nuestras ciudades y recibía espontáneamente el reconocimiento de sus paisanos.

Aquella Policía rebosaba humanidad, valores como entrega, abnegación, servicio y cercanía. Yo he convivido con una Policía heredera de aquélla, con sus mismos valores y les he visto actuar en muchos momentos, no siempre agradables -- algunos trágicos como accidentes y atentados terroristas – les he visto, reitero, mantener la calma, la serenidad, dando ejemplo ante los demás.

He pasado con ellos muchas nochebuenas, tantas como alcalde he sido, y no he visto en sus caras ningún gesto de desdén por tener que trabajar cuando los demás, legítimamente, descansaban. Muy al contrario, percibía en ellos la satisfacción en sus caras por el cumplimiento del deber.

Hoy vosotros recibís el nombramiento como policías locales y lo hacéis de la mejor forma posible. Os integráis en una Policía con más medios materiales y humanos, y cada vez con más competencias.

Pues bien, yo os pido que nunca olvidéis estos principios, principios que deberían ser comunes a todo funcionario público, que trabajéis al servicio de las necesidades reales de los ciudadanos, que lo hagáis con transparencia y cercanía, que os anticipéis a sus problemas y demandas, que seáis responsables en todo momento asumiendo de forma expresa vuestras obligaciones ante la sociedad.

Y, finalmente, que nunca perdáis vuestra vocación de servidores públicos y que os mantengáis siempre en continua formación, para lo cual, sin duda, tanto la Administración Local como la Junta de Castilla y León os van ofrecer todos los medios necesarios.

Muchísimas gracias y enhorabuena a todos.

Zamora, 9 de noviembre de 2009