El artículo 4.1, letra j), de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, prevé la preceptividad del dictamen de esta Institución “En todos los demás casos en que por precepto expreso de una ley se establezca la obligación de consulta”. En este sentido, el artículo 191.3.c) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, prevé la emisión de dictamen en “Las reclamaciones dirigidas a la Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que esta pudiera haber incurrido, en los casos en que las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros. Esta cuantía se podrá rebajar por la normativa de la correspondiente Comunidad Autónoma”. 

El Consejo ha declarado la improcedencia de emitir dictamen al amparo de dichas atribuciones en los casos siguientes: 

  • Responsabilidad derivada de incumplimiento de un convenio de colaboración 

El Consejo ha descartado que la responsabilidad derivada del incumplimiento de un convenio de colaboración tenga carácter extracontractual. Considera igualmente que no procede el dictamen de la cuestión al amparo del artículo 191.3.c) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), al estar excluido los convenios del ámbito de aplicación. 

Por esta razón, señala que el Consejo Consultivo no debe dictaminar sobre el fondo del asunto, ya que la consulta formulada no encaja en el supuesto previsto en el artículo 4.1.i).1º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, para la emisión de dictamen preceptivo, al no tratarse en este caso de una reclamación de responsabilidad patrimonial o extracontractual, sino de una producida en el ámbito de una relación contractual entre partes instrumentada a través de un convenio –de naturaleza contractual pero excluido de la aplicación de la legislación de contratos-; convenio al que habrá que atender para resolver la controversia. 

Respecto al incumplimiento, el convenio es un negocio jurídico de naturaleza administrativa, por lo que las cuestiones litigiosas que pudieran surgir en orden a su interpretación y cumplimiento deberán ajustarse al procedimiento correspondiente, de conformidad con lo indicado, debiendo ser objeto de examen por la correspondiente Comisión de Seguimiento, y se residenciarían en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 

En cuanto a los daños que pudieran derivarse de un convenio, en un supuesto similar al planteado ante este Consejo Consultivo, en cuanto deriva de un supuesto incumplimiento de un convenio de colaboración, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en el Acuerdo 15/2019, de 19 de diciembre, inadmitió la consulta al considerar que no se trataba de un supuesto de responsabilidad patrimonial (extracontractual) de la Administración: “(…) los daños que se reclaman se incardinan en el convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la FECACE, para la celebración de la semana de Andalucía en Madrid. Según resulta del escrito de reclamación lo que se está discutiendo es el incumplimiento del citado convenio por parte del Ayuntamiento de Madrid, siendo evidente por tanto, que la cuestión planteada y enmarcada en el ámbito del cumplimiento de relaciones derivadas de un convenio, no se incardina en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, al tratarse de una cuestión ajena al funcionamiento de los servicios públicos”. 

Este Consejo comparte el criterio de que el supuesto analizado, en cuanto se trata de una reclamación de cantidad derivada del supuesto incumplimiento de una cláusula de un convenio, no puede incardinarse en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, ni tampoco de la responsabilidad contractual al no ser de aplicación la legislación de contratos. 

(Dictámenes 29/2021 y 30/2021, ambos de 25 de febrero) 

  • Responsabilidad por daños derivados de un incendio en una vivienda propiedad municipal 

La primera cuestión que debe analizarse en este caso es la relativa a la naturaleza de la reclamación presentada, en la que se solicita el resarcimiento por los daños derivados de un incendio en una vivienda propiedad del Ayuntamiento y alquilada al interesado en el año 2010. 

La cláusula 6ª del contrato celebrado indica que “El contrato que regula las presentes cláusulas, tiene naturaleza privada, y se regirá: 

»a) En cuanto a su preparación, competencia y adjudicación por la ley 30/2007 de Contratos del Sector Público.

»b) En cuanto a sus efectos y extinción por la Ley de Arrendamientos Urbanos”. 

De ello resulta que la responsabilidad reclamada es una responsabilidad contractual y de naturaleza civil, derivada de contrato privado de arrendamiento de vivienda protegida, y no una responsabilidad extracontractual de la Administración. 

En cuanto a su carácter contractual, el Consejo de Estado señaló, en su Dictamen 1703/2004, de 28 de octubre, que “el mecanismo resarcitorio que prevén los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 puede tener su origen en cualquier tipo de actividad administrativa (actividades administrativas formales, actividades materiales e incluso la inactividad administrativa), con la única excepción de la actividad contractual de la Administración. La responsabilidad que eventualmente pudiera surgir para la Administración en el seno de una relación contractual en la que sea parte podría ser exigida por la vía jurisdiccional correspondiente (contencioso-administrativa o civil, según la naturaleza del contrato en cuestión), pero no mediante el mencionado mecanismo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992”. 

En el presente caso, la consulta formulada versa sobre un supuesto de responsabilidad derivada de un contrato, por lo que, conforme a lo expuesto, no son aplicables los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regulan la responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración, ni las particularidades procedimentales que, en relación a la tramitación de este tipo de procedimientos establece la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entre ellas, la audiencia preceptiva que dispone su artículo 82.5, trámite del que se puede prescindir en el supuesto del artículo 82.4, ni el dictamen preceptivo de este órgano consultivo, al que alude su artículo 81. 

Por esta razón, este Consejo considera que no procede dictaminar sobre el fondo del asunto, ya que la consulta formulada no encaja en el supuesto previsto en el artículo 4.1, letra i), 1º, de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, para la emisión de dictamen preceptivo, (…) al no tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial o extracontractual, sino derivada de una relación contractual. 

Tampoco procedería su emisión al amparo del artículo 4.1, letra j), de la misma Ley 1/2002, de 9 de abril, que prevé la preceptividad del dictamen de esta Institución “En todos los demás casos en que por precepto expreso de una ley se establezca la obligación de consulta”, en relación con el artículo 191.3.c) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), que prevé la emisión de dictamen en “Las reclamaciones dirigidas a la Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que esta pudiera haber incurrido, en los casos en que las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros. Esta cuantía se podrá rebajar por la normativa de la correspondiente Comunidad Autónoma”. 

Este artículo se inserta dentro de la regulación contenida en el libro II, título I, capítulo I, sección 3ª, subsección 2ª de la LCSP, relativa a las “Prerrogativas de la Administración Pública en los contratos administrativos”, cualidad de la que no dispone la relación contractual analizada que, como se indicó anteriormente, tiene carácter civil, puesto que el artículo 9 de la LCSP excluye de su ámbito de aplicación a “los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, (…), que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial” (En el mismo sentido el artículo 4.1.p de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, vigente a la celebración del contrato de arrendamiento). Aplicando la doctrina de los actos separables, no cabe duda que lo que se discute no es la preparación o adjudicación del contrato celebrado sino su incumplimiento por lo que la competencia para conocer de la cuestión corresponde a la jurisdicción civil, que ya no precisa de reclamación administrativa previa, al haber desaparecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 

(Dictamen 221/2021, de 14 de julio)