f.1) Cómputo del plazo. Daños continuados y daños permanentes

Al valorar si la reclamación se ha interpuesto o no en plazo, este Consejo ha analizado supuestos en los que ha sido preciso concretar el tipo de daño sufrido (daño continuado o daño permanente) a fin de determinar el dies a quo del cómputo del plazo para reclamar. Para ello, se ha acogido la distinción entre daños permanentes y daños continuados, sobre la que la jurisprudencia se ha pronunciado de manera reiterada (a.e., Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2004 y de 22 de febrero de 2012).

Daños permanentes son aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, y, producido el acto causante de la lesión, ésta queda determinada y puede ser evaluada de forma definitiva. Por ello, el día inicial del cómputo es el siguiente a aquél en que se produce el daño.

Daños continuados, en cambio, son aquellos que, con una unidad de acto, se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, cuyo resultado lesivo no puede cuantificarse de forma definitiva hasta que no cesa el hecho causante del mismo, sino que es necesario que pase un periodo de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Por eso, para este tipo de daños, el plazo para reclamar empieza a contarse desde el día en que cesan los efectos lesivos, es decir, cuando se conozcan definitivamente los efectos del quebranto.

*Daños físicos y psíquicos: secuelas.

El art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, exige que la reclamación de responsabilidad patrimonial se ejercite dentro del plazo de un año desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Sobre la base de la distinción entre daños continuados y daños permanentes, este Consejo ha tenido que valorar en numerosos supuestos la extemporaneidad o no de la reclamación presentada.

El criterio mantenido es el de que, cuando el padecimiento o enfermedad que sufre el paciente no permite su curación total, el plazo para reclamar se inicia desde la determinación u objetivación del alcance definitivo de la enfermedad y de sus secuelas, ya que el daño producido, previsible en su evolución y en su determinación, es susceptible de cuantificación en ese momento.

Por ello, se ha afirmado que, una vez concretado el alcance definitivo de las secuelas, los tratamientos posteriores (rehabilitadores o de otro tipo) que recibe el paciente encaminados únicamente a mejorar su modus operandi o a evitar ulteriores complicaciones en la salud o la progresión de la enfermedad, sin alterar el alcance de las secuelas, no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción.

Y ello porque, como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de junio de 2009, “no puede entenderse ilimitadamente abierto el plazo de reclamación a resultas de las sucesivas visitas de control que no responden a la agravación o aparición de padecimientos distintos de los previstos al establecer el alcance de los mismos y sus secuelas. En otro caso se dejaría al arbitrio del interesado el establecimiento del plazo de reclamación, lo que no responde a las previsiones del legislador al sujetar el ejercicio de la acción a esa exigencia temporal”.

 (Dictámenes 1.452/2011, de 15 de diciembre, 476/2012, de 6 de septiembre, 560/2013, de 1 de agosto, y 300/2014, de 10 de julio).


*Actuación administrativa: aprobación de normas urbanísticas.

Como supuesto particular, cabe citar el Dictamen 265/2014, de 24 de julio, relativo a una reclamación de responsabilidad patrimonial por daños causados a consecuencia de la aprobación de unas normas urbanísticas, en el que la entidad reclamante afirmaba que la reclamación se había presentado en plazo al considerar que se trataba de daños continuados.

En dicho dictamen, el Consejo consideró que la reclamación se había interpuesto de manera extemporánea, al tratarse de daños permanentes, y no de daños continuados como alegaba la reclamante. Se argumentó que:

“(…) ha de entenderse que el acto generador del daño es la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias, producida en el año 1995, que realizó la clasificación del suelo ahora cuestionada (no consta, sin embargo, impugnación alguna de dicho acto), si bien los informes afirman que dicha clasificación fue acorde con las características y condiciones que reunía en ese momento la finca. Por tanto, aquella es la fecha en la que se agota el acto administrativo causante del daño reclamado, cuyos efectos, en este caso la insuficiencia de energía eléctrica invocada, ya podían ser conocidos.

»Y en cualquier caso, no cabe obviar que, de acuerdo con el informe del arquitecto director de las obras, `en junio de 2008 problemas relacionados con la línea de suministro de energía eléctrica determinaron que la propiedad de la obra decidiera su paralización´; lo que acredita que, al menos, en esa fecha era conocedor de los perjuicios. Y la reclamación se presentó en enero de 2013”. 

f.2) Interrupción o no del plazo de prescripción:

* Pendencia de un proceso penal sobre los hechos.

La pendencia de un proceso penal encaminado a la fijación de los hechos, con trascendencia para la concreción de la responsabilidad patrimonial de la Administración, o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración produce eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año. 

(Dictámenes 567/2007, 568/2007 y 569/2007, todos ellos de 5 de julio, y 1.445/2011, de 15 de diciembre)


* Reclamación ante persona o Administración distinta:

El Consejo Consultivo ha tenido ocasión de analizar esta cuestión en relación con varios expedientes de responsabilidad patrimonial relativos a daños causados en accidentes por la irrupción de animales en la calzada, supuestos en los que la normativa establece varios títulos de imputación. La cuestión que se plantea es si, con carácter general, la reclamación dirigida contra un tercero, público o privado, interrumpe la prescripción respecto de la Administración.

Su análisis tiene como punto de partida la reiterada jurisprudencia (por todas, Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2003, que cita otra de 30 de septiembre de 1993) según la cual “por ser la prescripción un instituto no fundado en la justicia intrínseca sino en el principio de seguridad jurídica a fin de evitar en la medida de lo posible el ejercicio tardío de los derechos (Sentencias de 7 de enero de 1881, 30 de septiembre de 1986, 20 de octubre de 1988 y las en ella citadas, 14 de octubre de 1991), debe ser aplicada con espíritu restrictivo, de tal forma que cuando se ponga de relieve un simple atisbo de animus conservandi en quien la misma se pretende aplicar, habrá de entenderse interrumpido el plazo de prescripción (vid. Sentencia de 18 de septiembre de 1987 y las en ella citadas)”. Asimismo, la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2002 afirma que “la prescripción, como limitación del ejercicio tardío de los derechos en beneficio de la seguridad jurídica, excluye una interpretación rigorista, por tratarse de una institución que, al no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer un tratamiento restrictivo, hasta el punto de que el plazo prescriptivo no puede ser aplicado en forma absoluta que no permita ponderadas y racionales interpretaciones”.

La respuesta a la cuestión planteada ha de ser, en principio, necesariamente negativa: las actuaciones interruptivas han de dirigirse contra el sujeto responsable; en este sentido, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), en Sentencia de 3 de mayo de 2000, señala: “Parece evidente, sin embargo, que dicha eficacia interruptiva no puede ser apreciada cuando, como en el caso presente, la acción civil invocada no se dirigió contra la Administración, sino contra otro sujeto privado, y por tanto en modo alguno puede considerarse que implicara el ejercicio de una iniciativa encaminada a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración”.

En similar sentido se pronuncia el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en Sentencia de 23 de enero de 2002, y el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Sentencia de 31 de marzo de 2005: “(…) la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello”. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en la citada sentencia, añade que: “(…) la misma doctrina jurisprudencial nos dice también que dicha eficacia interruptiva no puede ser apreciada cuando, como en el caso presente, la acción civil invocada no se dirigió contra la Administración, sino contra otro sujeto privado, y por tanto en modo alguno puede considerarse que implicara el ejercicio de una iniciativa encaminada a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración”.

Otra solución, confiriendo eficacia interruptiva frente a cualquiera, erga omnes, a las reclamaciones efectuadas contra un tercero por el perjudicado, implicaría una visión unilateral del instituto de la prescripción extintiva, en consideración exclusiva a la posición jurídica del perjudicado difícilmente conciliable con las exigencias del principio de seguridad jurídica, de espaldas al resto de sujetos de derecho y particularmente, en palabras del Tribunal Supremo, del interesado en la prescripción.

De no entenderse así, carecería de sentido el artículo 1974 del Código Civil, precepto con relación al cual la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid, en Sentencia de 29 de julio de 2005, tuvo la ocasión de señalar: “Por ello, porque no existe responsabilidad conjunta de la aseguradora y el asegurado, no son responsables solidarios entre sí y no es de aplicación la doctrina del artículo 1974 del Código Civil de que la ruptura o interrupción de la prescripción contra uno de los obligados solidarios perjudique a todos. Puesto que sólo hay un deudor, los actos dirigidos contra el otro supuesto deudor en nada perjudican al, en todo caso, verdadero y único deudor. Por ello, los efectos de la existencia de un proceso entre los hoy demandantes y la supuesta y pretendida aseguradora de la Administración demandada, en modo alguno pueden afectar a ésta (…)”.

Cuestión diferente es que excepcionalmente pueda reconocerse eficacia interruptiva a la reclamación dirigida a una Administración, en su condición de tal, resultando ser responsable otra Administración, por idéntica condición, al objeto de evitar que, del complejo entramado delimitador de las competencias entre una y otra o de cualquier otra circunstancia concurrente en el caso concreto imputable a éstas pudiera conllevar que, como consecuencia de la prescripción, un perjuicio originado por el funcionamiento de los servicios públicos que el particular no tenga el deber jurídico de soportar quedase sin reparar pese haberse seguido una conducta diligente por éste al ejercitar la reclamación.

Supuestos que deberán ser valorados en cada caso concreto atendiendo a las circunstancias concurrentes; y, con carácter excepcional, baste en este sentido señalar la Sentencia -contraria a apreciar el efecto interruptivo- del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 4 de marzo de 2004.

 (Dictámenes 283/2006, de 27 de abril, 831/2008, de 6 de noviembre, 834/2008, de 16 de octubre, 789/2009, de 27 de agosto, o 1.071/2009, de 18 de noviembre)


Como supuestos concretos cabe citar los siguientes:

      • En uno de los expedientes se analizó si las reclamaciones dirigidas contra el titular de la vía interrumpen la prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial ante otra Administración, en este caso, la autonómica, por ser la competente en materia de caza.

        El interesado reclamó inicialmente al Estado, como titular de vía, al considerar que el cerramiento de la carretera presentaba defectos. Tras desestimarse su reclamación en vía administrativa y contencioso administrativa, unos meses después de la sentencia definitiva pero casi tres años después del accidente, el interesado se dirigió a la Junta de Castilla y León, para reclamar el resarcimiento de los daños sufridos con base en un título de imputación distinto, en este caso, ser la Administración Autonómica la competente en materia de caza.

        En tal supuesto no se apreció eficacia interruptiva a la reclamación presentada ante el Ministerio de Fomento, al no concurrir las circunstancias que permitieran plantear esa posibilidad, ya que las reclamaciones, judicial y extrajudicial, dirigidas contra el Ministerio se realizaron en su condición de titular de la vía y no como Administración competente en materia de caza.

(Dictamen 831/2008, de 6 de noviembre)


      • En otro expediente se analizó si la reclamación, extrajudicial o judicial, dirigida contra el titular del aprovechamiento cinegético (coto), en este caso una Junta Vecinal, única titular de dichos aprovechamientos y en cuya virtud se le reclama, interrumpe la prescripción para reclamar a otra Administración, la autonómica, competente en materia de caza, pero no titular del aprovechamiento cinegético.

        Ocurrido el siniestro el 27 de mayo de 2004, el interesado reclamó ante la Junta Vecinal, primero en vía administrativa y posteriormente en vía contencioso administrativa, pero no se dirigió frente a la Administración autonómica hasta el 21 de junio de 2005, día del juicio en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo en que amplía su demanda a ésta, formulando la reclamación de responsabilidad patrimonial posteriormente, el 26 de octubre de 2005, y, en consecuencia, transcurrido el plazo de prescripción de un año para ejercitar tempestivamente la acción.

        En este supuesto tampoco se apreció la eficacia interruptiva excepcional antes mencionada, al no concurrir circunstancias que permitieran plantear esa posibilidad, ya que las reclamaciones, judicial y extrajudicial, dirigidas contra la Junta Vecinal, se realizaron en su condición de titular de los aprovechamientos cinegéticos, como cualquier otro sujeto de derecho, con independencia de su naturaleza pública o privada –más allá de la vía seguida– y, en consecuencia, desprovista en su actuación de todo carácter de imperium.

        Por ello, se consideró que no procedía atribuir efecto interruptivo, respecto de la Administración autonómica, ni a la reclamación formulada ni a la demanda interpuesta por el reclamante frente a la Junta Vecinal.

 (Dictamen 283/2006, de 27 de abril) 


      • En otro expediente, siguiendo el mismo criterio, tampoco se reconoció efecto interruptivo, respecto de la Administración Autonómica, al procedimiento civil seguido contra el titular del coto privado de caza.

(Dictámenes 789/2009, de 27 de agosto, y 1.071/2009, de 18 de noviembre)


*Eficacia del telegrama o burofax.

La jurisprudencia y la doctrina mayoritaria consideran que la recepción de un telegrama por la Administración reclamada, sin especificación de todos los datos que comportan una reclamación, o, dicho de otro modo, cuando no tiene un contenido identificable como de ejercicio de una reclamación, no surte efectos interruptivos. En este sentido, el Dictamen del Consejo de Estado 1.232/1999, de 29 de abril, señala que “El telegrama podrá interrumpir el plazo de prescripción, cuando tenga un contenido identificable como de ejercicio de una reclamación, pero no lo es cuando responde a un mero propósito de instar que se tenga por interrumpida la prescripción, lo que, en definitiva, no es más que un reflejo de lo que dispone para la prescripción de acciones el artículo 1.973 del Código Civil”. 

(Dictamen 708/2007, de 6 de septiembre, 1.314/2010, de 25 de noviembre, 638/2012, de 19 de octubre, 520/2013, de 25 de julio)


En relación con los escritos por los que se solicita la interrupción de la prescripción, la Memoria del Consejo de Estado de 2005 -refiriéndose a las patologías del procedimiento-, con carácter general, señala sobre los telegramas (siendo también de aplicación a los escritos presentados a los solos efectos de solicitar la interrupción de la prescripción) que “Podrá interrumpir el plazo de prescripción, cuando éste tiene un contenido identificable como de ejercicio de una reclamación, pero no lo es, cuando responde a un mero propósito de instar que se tenga por interrumpida la prescripción, lo que, en definitiva, no es más que reflejo de, lo que dispone para la prescripción de acciones el artículo 1973 del Código Civil” (Dictamen del Consejo de Estado núm. 1.232/1999, de 29 de abril de 1999 y 1.719/2005, de 10 de noviembre de 2005).

No puede por tanto aceptarse que, para tener abierto de forma permanente el plazo para reclamar, sea suficiente la presentación de un escrito en el que simplemente se solicite la interrupción de la prescripción. En tal caso, los plazos de prescripción carecerían de virtualidad, siendo susceptibles de un uso claramente fraudulento, contrario a lo expresamente señalado en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

(Dictamen 834/2008, de 16 de octubre)


*Solicitud de información a la Administración.

La cuestión que se plantea se centra en determinar si cabe reconocer valor interruptivo respecto de la Administración autonómica a la solicitud de información dirigida por el reclamante al Servicio Territorial de Medio Ambiente, vistos los términos concretos en que en el presente caso aquella se formula.

En este sentido ha de señalarse que el Consejo de Estado en el Dictamen 242/1999, de 15 de abril, manifestó: “Ningún reparo cabe oponer a que tal criterio pueda aplicarse a los casos en que las actuaciones que preceden a la reclamación indemnizatoria deducida en vía administrativa son actuaciones no de orden procesal, sino administrativas o de otro tipo, cuando no evidencian un abandono de su pretensión de reclamar, ni un aquietamiento del perjudicado. Cuando éste inicia una acción extrajudicial (como es, por ejemplo, la de reclamar directamente ante la empresa contratista de las obras) conectada directamente con lo que después constituirá su pretensión en la vía de reclamación de responsabilidad de la Administración, es posible considerar que en tales casos, con rigor, no podría hablarse de abandono real de su acción de reclamar por parte del perjudicado”.

Ahora bien, en el presente caso no cabe conferir eficacia interruptiva a la reseñada actuación de la parte reclamante por las siguientes consideraciones:

  •  El escrito se limita a solicitar una información, sin que, pese a ser formulada por un abogado colegiado, se advierta indicio alguno, ni aun con carácter previo o preliminar, de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, sin que ésta pueda inferirse de la sucinta referencia al siniestro reflejada como causa legitimadora (“En consecuencia…”) para solicitar la información.

    Resulta, pues, un supuesto diferente de los ponderados en otros casos como el considerado en la Sentencia de 21 de noviembre de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (…) en el que especialmente se valoraba la circunstancia de que en el escrito mediante el cual se solicitaba la información se hacía constar expresamente que se hacía para formular reclamación por los daños causados.

  • Dicha actuación extrajudicial, dirigida a conocer la identidad del titular de los aprovechamientos cinegéticos, está conectada directamente con la pretensión ejercitada mediante la reclamación dirigida contra la Junta Vecinal de XXX, único titular de dichos aprovechamientos, pero no con la formulada contra la Administración autonómica en quien no concurre dicha condición.

Por otra parte, entenderlo de otra forma conllevaría reconocer respecto de la Administración autonómica, en cuanto competente en materia de caza (suministrar información sobre la titularidad de los aprovechamientos cinegéticos) un régimen, en cuanto a la interrupción de la prescripción de la acción para reclamar por los daños ocasionados en accidentes motivados por animales cinegéticos, singular no sólo con respecto a los sujetos de derecho privado sino también con respecto al resto de Administraciones Públicas que en virtud de diferentes títulos de imputación (como la titularidad de la carretera), al igual que la autonómica, pudieran resultar responsables.

No apreciándose, en consecuencia, eficacia interruptiva a ninguna de las actuaciones reseñadas de la parte reclamante, ha de concluirse que ésta no ha ejercitado su derecho en tiempo hábil, de acuerdo con lo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que la acción para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial no puede ser ejercitada con éxito, al haber prescrito.

 (Dictamen 283/2006, de 27 de abril)