Las causas de exoneración de responsabilidad apreciadas por el Consejo Consultivo en los expedientes analizados han sido la concurrencia de fuerza mayor (en concreto, la existencia de fuertes vientos), la intervención o conducta de la propia víctima, siempre que haya sido determinante del daño sufrido, y la intervención de un tercero ajeno a la Administración.

e.1) Fuerza mayor:

El Consejo Consultivo ha tenido ocasión de examinar la concurrencia o no de fuerza mayor en supuestos de fenómenos meteorológicos. Sobre ello, el criterio que se mantiene para valorar la concurrencia o no de tal circunstancia es el siguiente:

La jurisprudencia tiene declarado al respecto que “la consideración de hechos que pueden determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla. (…) el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración (…).”

Puede además reseñarse, entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 12 de abril de 2004, que señala:

“Según la doctrina jurisprudencial referida, por fuerza mayor debe entenderse aquellos acontecimientos realmente insólitos y extraños al campo normal de previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su naturaleza, y por caso fortuito, los acontecimientos o hechos imprevisibles pero insertos en el funcionamiento interno de cada actividad o servicio, según su naturaleza. Son constitutivos de fuerza mayor los acontecimientos imprevisibles e inevitables caso de ser previstos, que excedan de los riesgos propios de la empresa, esto es de los derivados de la propia naturaleza de los servicios públicos (STS de 2-4-85) o los acaecimientos realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturaleza (STS de 4-2-83). Estos últimos que integran el caso fortuito no son obstáculo a la declaración de responsabilidad pese a ser independientes del actuar del órgano administrativo e incluso de la posibilidad de evitar los efectos dañosos aun empleando la máxima diligencia (STS de 9-5-78).

»Por lo que se refiere al caso concreto aquí planteado, no puede afirmarse que los daños reclamados se produjeron por "fuerza mayor" en el sentido en que es definido por la jurisprudencia, al haberse ocasionado, en todo caso, por "caso fortuito" entendido como un acontecimiento o hecho imprevisible inserto en el funcionamiento interno del servicio, ya que debe considerarse como imprevisible, pero evitable mediante las oportunas inspecciones. Y ello teniendo en cuenta que aunque el día de los hechos hubo una tormenta de intensidad considerable, sin embargo no se ha acreditado que la misma alcanzase la intensidad precisa para ser considerada como fuerza mayor (…)”. 

No existen parámetros concretos que permita calificar de forma inequívoca un fenómeno meteorológico como fuerza mayor. No obstante, por su carácter orientativo, este Consejo considera adecuado acudir a la normativa sobre cobertura de riesgos extraordinarios; en particular, al Reglamento del Seguro de Riesgos Extraordinarios, aprobado por el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero (y no al Real Decreto 2.022/1986, de 29 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de riesgos extraordinarios sobre las personas y los bienes, a que alude la propuesta de resolución, ya que éste fue derogado por aquel).

El artículo 1.1.a) de dicho Reglamento califica como acontecimiento extraordinario, entre otros fenómenos de la naturaleza, la tempestad ciclónica atípica, cuyo concepto ha sido ampliado con respecto al recogido en el Reglamento de 1986, que no permitía considerar los daños ocasionados exclusivamente por vientos extraordinarios o por tornados. Así, el artículo 2.1.e) define la tempestad ciclónica atípica como “tiempo atmosférico extremadamente adverso y riguroso producido por: 

»1. Ciclones violentos de carácter tropical, identificados por la concurrencia y simultaneidad de velocidades de viento superiores a 96 kilómetros por hora, promediados sobre intervalos de 10 minutos, lo que representa un recorrido de más de 16.000 metros en este intervalo, y precipitaciones de intensidad superior a 40 litros de agua por metro cuadrado y hora.

»2. Borrascas frías intensas con advección de aire ártico identificadas por la concurrencia y simultaneidad de velocidades de viento mayores de 84 kilómetros por hora, igualmente promediadas sobre intervalos de 10 minutos, lo que representa un recorrido de más de 14.000 metros en este intervalo, con temperaturas potenciales que, referidas a la presión al nivel del mar en el punto costero más próximo, sean inferiores a 6 ºC bajo cero.

»3. Tornados, definidos como borrascas extratropicales de origen ciclónico que generan tempestades giratorias producidas a causa de una tormenta de gran violencia que toma la forma de una columna nubosa de pequeño diámetro proyectada de la base de un cumulonimbo hacia el suelo.

»4. Vientos extraordinarios, definidos como aquellos que presenten rachas que superen los 120 km. por hora. Se entenderá por racha el mayor valor de la velocidad del viento, sostenida durante un intervalo de tres segundos”. 

El artículo 1.1.a) del indicado Reglamento califica como acontecimiento extraordinario, entre otros fenómenos de la naturaleza, la inundación extraordinaria. Por su parte el artículo 2.1.c) define la inundación extraordinaria como “el anegamiento del terreno producido por la acción directa de las aguas de lluvia, las procedentes de deshielo o las de los lagos que tengan salida natural, de los ríos o rías o de cursos naturales de agua en superficie, cuando éstos se desbordan de sus cauces normales, así como los embates de mar en las costas. No se entenderá por tal la producida por aguas procedentes de presas, canales, alcantarillas, colectores y otros cauces subterráneos, construidos por el hombre, al reventarse, romperse o averiarse por hechos que no correspondan a riesgos de carácter extraordinario amparados por el Consorcio de Compensación de Seguros, ni la lluvia caída directamente sobre el riesgo asegurado, o la recogida por su cubierta o azotea, su red de desagüe o sus patios”.

Sobre la base de esta doctrina, en unos casos el Consejo Consultivo ha apreciado la existencia de fuerza mayor por vientos fuertes, al estar acreditado que la rachas máxima de viento registrada era superior a 135 km/h1. Por ejemplo, el Dictamen 919/2011, de 31 de agosto.

En otros casos, se considerado que no concurría fuerza mayor, al no sobrepasar las rachas máximas de viento la velocidad de 135 km/h (dictámenes 675/2008, de 11 de septiembre, 991/2011, de 31 de agosto, 1.372/2011, de 3 de noviembre) o de 120 km/h -tras la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 1.386/2011, de 14 de octubre- (Dictamen 553/2018, de 31 de enero de 2019).

Puede reseñarse, además, que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León no estima como hechos absolutamente irresistibles y mucho menos imprevisibles aquellos temporales con vientos de velocidad no superior a 120 km/h (Sentencias de 28 de septiembre de 2001, Sala de Valladolid, y 10 de mayo de 2004, Sala de Burgos).

También se ha analizado en alguna ocasión la concurrencia o no de fuerza mayor en supuestos de inundaciones o lluvias torrenciales. En el Dictamen 324/2014, de 31 de julio, no se apreció que concurriera fuerza mayor por este motivo.

 e.2) Intervención o conducta de la propia víctima

* Caída en instalaciones o lugares cuyo acceso estaba prohibido: el Consejo ha considerado en algunas ocasiones la conducta de la víctima como determinante de los daños sufridos, teniendo en cuenta su edad en el momento de los hechos y su capacidad para discernir las consecuencias de sus actos.

Así, en el Dictamen 1.103/2011, de 15 de septiembre, se analizó la caída de un menor en una instalación pública abandonada. En dicho dictamen se consideró que, “si bien la unidad de almacenamiento se encontraba en estado de abandono, los daños sufridos al caer por la boca de uno de los graneros que hay en el interior de las instalaciones son imputables a la culpa exclusiva de la víctima. El menor accidentado, de 15 años de edad (y cuyo adecuado discernimiento no se ha cuestionado) entró en las instalaciones de manera voluntaria, a pesar de estar prohibido el acceso -al tratarse de un recinto privado que estaba vallado- y de ser consciente del peligro que suponía deambular en ese lugar (de las declaraciones judiciales de los amigos se infiere que habían estado allí en otras ocasiones). No obsta a lo anterior el hecho de que pudiera haber agujeros en el cercado circundante y de que las puertas de acceso al edificio y las ventanas estuvieran abiertas, ya que un joven de 15 años tiene el entendimiento suficiente para comprender el carácter inadecuado de rebasar un recinto vallado y cerrado y lo arriesgado de acceder a unas instalaciones cuyo peligro potencial le resultaba evidente. Por tanto, la conducta de la víctima, que fue determinante de los daños sufridos, rompe el nexo causal entre los daños reclamados y el funcionamiento del servicio público. Por ello la reclamación debe desestimarse”.

* Caída en la calzada al cruzar por lugar no habilitado para los peatones: en estos supuestos la inobservancia la normativa viaria implica la asunción por parte del peatón de los riesgos inherentes a tal incumplimiento, ya que existen deficiencias en la calzada que no son relevantes para el tráfico rodado pero sí pueden serlo para los peatones. Uno de los riesgos previsibles en las calzadas sería la existencia de deficiencias de diverso grado, originadas o no por el tráfico, las cuales, si constituyen imperfecciones del pavimento, podrían considerarse tolerables para la circulación de vehículos, en la medida que por su ubicación, configuración y dimensiones no la perturbarían de modo significativo. Se trataría, pues, de riesgos que debe asumir quien transita por lugares no habitados o inadecuados contraviniendo la normativa de circulación.

(Dictámenes 910/2010, de 9 de septiembre, 1.002/2011, de 31 de agosto, y 479/2014, de 16 de octubre).

* Falta de atención del peatón: son numerosos los supuestos en los que se ha considerado, como causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración, la conducta descuidada o poco diligente del reclamante, que presta la debida atención mientras transita por las aceras.

(por todos, Dictamen 931/2012, de 24 de enero de 2013).

* Infracciones de tráfico en la conducción: en algunos supuestos de reclamaciones por daños causados por el estado de la calzada se ha considerado procedente exonerar de responsabilidad a la Administración cuando la conducta infractora del conductor ha sido la determinante de los daños sufridos.

(Dictámenes 1.348/2011, de 26 de octubre, 1.415/2011, de 23 de noviembre, 477/2012, de 6 de septiembre, y 634/2012, de 25 de octubre)

* Falta de pericia en la conducción: la negligencia, la falta de diligencia o la conducta descuidada, despistada o imprudente durante la conducción también se ha considerado como causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración, cuando tal conducta es determinante del daño sufrido.

(Dictámenes 811/2008, de 23 de diciembre de 2009, 1.088/2011, de 15 de septiembre, 917/2012, de 17 de enero de 2013, y 21/2013, de 7 de febrero)

 e.3) Intervención de un tercero

La intervención de un tercero, ajeno a la Administración y al perjudicado, cuando esta actuación sea determinante del daño, puede dar lugar a la exoneración de responsabilidad de la Administración.

Así se ha apreciado en supuestos muy diversos. A título de ejemplo, y de manera no exhaustiva, pueden citarse los siguientes:

  • Daños causados por la presencia en la calzada de materiales, sustancias u objetos caídos de vehículos durante la circulación: dictámenes 544/2011, de 26 de mayo (gasoil en la calzada), 921/2012, de 17 de enero de 2013 (aceite en la calzada), 217/2010, de 30 de marzo (hierro caído de un vehículo), 30/2012, de 16 de febrero (calzo en la carretera).
  • Presencia de una valla sin señalizar en medio de la calzada (Dictamen 41/2008, de 31 de enero).

En estos supuestos procederá la exoneración de responsabilidad cuando resulte acreditado que la Administración ha cumplido adecuadamente el deber de vigilancia de las carreteras de las que es titular.


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1Hasta la modificación del Reglamento del Seguro de Riesgos Extraordinarios llevada a cabo por el Real Drecreto 1.386/2011, de 14 de octubre, se consideraban vientos extraordinarios aquellos que presentaban rachas superiores a los 135 kilómetros por hora.