c.1) Funcionamiento normal o anormal del servicio público.

El funcionamiento normal del servicio público se produce cuando la Administración actúa de forma adecuada, es decir, conforme a los estándares exigibles al servicio público, sin que se le pueda imputar ningún incumplimiento de deberes, pese a lo cual pueden producirse daños como consecuencia de los riesgos inherentes a la prestación del servicio o actividad desarrollada.

Entre supuestos analizados sobre funcionamiento normal del servicio público, cabe citar, a título de ejemplo, las reclamaciones por daños causados por los servicios de extinción de incendios en fincas particulares como consecuencia de las actividades de extinción llevadas a cabo conforme a la práctica adecuada. En tales casos, una vez acreditada la realidad de los daños y que estos se ocasionaron durante tal servicio público, se ha apreciado la responsabilidad de la Administración (Dictámenes 49/2006, de 26 de enero, 871/2010, de 25 de agosto, 278/2011, de 7 de abril, y 43/2013, de 7 de febrero).

También cabe mencionar los supuestos de reclamaciones por daños sufridos por alumnos durante las actividades escolares de educación física. En estos casos, solo podrá imputarse el daño a la Administración cuando de una valoración adecuada de las circunstancias en que se desarrollan tales actividades pueda deducirse que se expuso a los alumnos a una situación de riesgo específico o cualificado. De acuerdo con tal criterio, se consideró que existía título de imputación, entre otros, en los dictámenes 805/2011, de 14 de julio, y 899/2012, de 10 de enero de 2013; mientras que no se apreció la existencia de tal título, entre otros, en los dictámenes 1.319/2011, de 11 de octubre, 386/2013, 29 de mayo, y 284/2014, de 3 de julio. 

El funcionamiento anormal del servicio público se produce cuando su prestación se realiza de forma incorrecta, por haber incumplido o desatendido la Administración titular del servicio alguna de las obligaciones que le competen (ámbitos vial, educativo, sanitario, asistencial, etc.)

c.2) Ausencia de título de imputación: inexistencia de servicio público.

El Consejo Consultivo ha analizado expedientes de reclamación de responsabilidad patrimonial en los que el daño se produce por un hecho ajeno a la actuación de la Administración, supuestos en los que no cabría hablar de funcionamiento del servicio público.
A título de ejemplo, cabe citar dos de los supuestos dictaminados por este Consejo:

*Reclamación de daños causados a un animal a consecuencia de una intervención veterinaria desarrollada en una Universidad pública (Dictamen 111/2012, de 16 de mayo).

En este supuesto se analizó si la actuación veterinaria objeto de la reclamación debía encuadrarse o no en el concepto de servicio público.

En el Dictamen se hace referencia a la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 18 de abril de 2007, que, con remisión a otras sentencias anteriores de la misma sala, se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre qué cabe entender por servicio público. Así, señala: “Se sigue de ello que el problema que en esta ocasión se suscita radica en concretar lo que, a tales efectos, quepa entender por servicio público y por su funcionamiento, y, en trance tal, ante cualquier supuesto dudoso o tan excepcional como el que es objeto del proceso, dado ese designio de las normas, hay que decidir atribuyendo a expresados conceptos el sentido más amplio que su abstracta acepción merece, a fin de que el acto u omisión, determinante del perjuicio que dimane de un Órgano de la Administración pueda incardinarse en el primero de dichos conceptos, con tal de que sea inherente al natural quehacer de aquél y tenga un destinatario plural o individualizado llamado a servirse de él, lo que supone identificar al servicio público con toda actuación, gestión, actividad o tarea propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad, con resultado lesivo, cuando la Administración tiene el concreto deber de obrar o comportarse de determinado modo, y ello porque de lo que la normativa invocada por la actora se preocupa es de que en todo caso el perjudicado quede indemne ante cualquier acto u omisión de los poderes públicos que puedan serle lesivos”. Este concepto se recoge también, entre otras, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 21 de junio de 2010.

De acuerdo con ello, este Consejo Consultivo concluye en el Dictamen “que, en este caso, la actividad veterinaria realizada por personal investigador de la Facultad no puede encuadrarse en este concepto de servicio público, habida cuenta de que no se trata de una actividad propia de la función administrativa sino de una actividad prestada en virtud de un contrato celebrado con la clínica privada”.

*Reclamación de daños sufridos durante la celebración de festejos populares no organizados ni patrocinados por la Administración (Dictamen 556/2014, de 15 de enero de 2015).

Respecto a la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la celebración de sus fiestas populares, el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que “se integra en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, a efectos de la determinación de si existe responsabilidad patrimonial de la Administración titular por los daños causados por su celebración, el supuesto de fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos o patrocinadas por éstos, aun cuando la gestión de las mismas se haya realizado por comisiones o incluso por entidades con personalidad jurídica independiente incardinadas en la organización municipal (Sentencias de 13 de septiembre de 1991, 11 de mayo de 1992, 23 de febrero, 25 de mayo y 18 de diciembre de 1995, 25 de octubre de 1996, 15 de diciembre de 1997, y 4 de mayo, 19 de junio y 17 de noviembre de 1998, entre otras)”.

En el supuesto analizado, según afirma en su informe la coordinadora de festejos, la actividad en la que ocurrió el accidente no estaba ni organizada ni patrocinada por el Ayuntamiento, sino que “es una actividad que realizan los quintos del pueblo, siguiendo una antigua tradición”, en la cual “no se constata una participación directa, como organizador o como garante”, del Ayuntamiento. Esta circunstancia, por sí sola, impide imputar al Ayuntamiento la responsabilidad por los daños reclamados.

Por otra parte, tampoco se ha probado que haya existido dejación o negligencia de la Administración en el ejercicio de su competencia de vigilancia y seguridad en lugares públicos que pudiera originar la responsabilidad del Ayuntamiento.