Consejo Consultivo de Castilla y León

a) Criterio general. 

El hecho de que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva, no implica que la misma deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos. 

Sin embargo, conviene reflexionar sobre el hecho de que esta responsabilidad objetiva y la aplicación de forma indiscriminada de los principios en los que se sustenta tiene sus evidentes riesgos, dado que no puede concebirse a la Administración como una aseguradora universal de cualquier evento dañoso. 

Sabido es que la responsabilidad patrimonial no sólo se proyecta sobre el funcionamiento anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en su acepción más amplia, sino que la Administración también responde de los efectos dañosos de su funcionamiento normal. De ahí que debamos conocer los límites del servicio público, y por ello se apele a los llamados “estándares de servicio” o patrones de calidad media. En estos estándares influyen muchos factores, -piénsese que los medios materiales y económicos de la Administración no son ilimitados-, como pueden ser la conciencia administrativa del principio de eficacia (artículo 103 de la Constitución); la concepción y el nivel de exigencia de los ciudadanos sobre hasta dónde ha de llegar el servicio público; la intervención creciente de la Administración en todos los órdenes de la vida y, bajo el prisma del riesgo social, la potencialidad objetivamente dañosa de muchos de sus actos. Estos estándares pueden estar o no formalizados, recogidos en un precepto legal o no, formando parte o no de las cláusulas de los contratos usuario-concesionario o usuario-Administración para la utilización de los servicios públicos. 

Por la, a veces, defectuosa comprensión de los principios mencionados, resulta necesario resumir la doctrina de este Consejo Consultivo en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración y, en particular, la derivada de los daños sufridos por los alumnos de los centros docentes públicos, aplicable al presente supuesto. Esta doctrina ha tenido su plasmación en numerosos dictámenes, en los que se ha ido avanzando en la dirección sugerida por el Consejo de Estado de “tecnificar los elementos estructurales de la responsabilidad” (Memoria del Consejo de Estado de 1998) y, en particular, de los criterios de imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, en atención, tanto a los elementos del daño resarcible, cuanto al estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho dañoso. 

De los referidos dictámenes se desprende que no es en la negación de la relación de causalidad, con introducción más o menos clara del requisito de la culpa de la Administración, donde radica la solución al creciente incremento de reclamaciones presentadas, sino en el correcto discernimiento de los criterios de imputación objetiva: criterios unos de carácter positivo (el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos) y otros negativos, plasmados en principios legales expresos (fuerza mayor, existencia de un deber jurídico de soportar el daño producido, riesgos del desarrollo, o estado de la ciencia etc.), o que pueden inferirse del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, tal y como ha sido aplicado por la jurisprudencia y la doctrina del Consejo Consultivo de Castilla y León (estándares de servicio, distinción entre daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éstos, el “riesgo general de la vida”, la “causalidad eficiente”, etc.). 

(Dictámenes 800/2007, de 27 de septiembre, 1.067/2009, de 4 de noviembre, 850/2010, de 25 de agosto, 772/2011, de 30 de junio, 716/2013, de 18 de octubre, 294/2014, de 10 de julio) 

Como resume la Memoria del Consejo de Estado de 1998, el punto de partida de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en el ámbito escolar es el de que “la Administración no responde de los daños sufridos en los centros escolares de titularidad pública, salvo que de las especiales circunstancias del caso pueda deducirse un criterio de imputabilidad para fundar responsabilidad. La regla es, pues, la no responsabilidad y la excepción, por la concurrencia de circunstancias adicionales, es la imputación del daño a la Administración educativa”. 

Este Consejo Consultivo, bajo los referidos parámetros, ha venido rechazando que la Administración haya de asumir todos los riesgos de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que, como regla general, no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Se niega, como se ha referido anteriormente, como contrapeso a los excesos de la responsabilidad objetiva, que el servicio público pueda concebirse como un centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área. 

La Memoria del Consejo de Estado de 1994 afirma, delimitando y profundizando en la cuestión, que el servicio de la Administración Pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería, de modo que los daños que no sean consecuencia directa del servicio público que allí se presta no son imputables a la Administración, quedando fuera los producidos ocasionalmente, sin que quepa alegar en ningún caso la culpa in vigilando, elemento completamente extraño a la responsabilidad objetiva, y además se rechaza que la “debida diligencia de los servidores públicos” incluya un “cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean, que se desarrollen dentro de él” (Dictamen 289/1994, de 7 de abril). 

No obstante, y sentados estos principios, de las circunstancias que justifican la imputación de la responsabilidad a la Administración, tal como ha sido analizado por este Consultivo de Castilla y León, sólo algunas de ellas pueden considerarse en sentido estricto de carácter objetivo o por riesgo, como cuando se trata de daños sufridos durante el desarrollo de actividades impuestas directamente por el profesor, en su tarea docente. 

(Dictámenes 1.056/2007, de 11 de diciembre, 608/2008, de 28 de agosto, 800/2007, de 27 de septiembre, y 1.67/2009, de 4 de noviembre)

b) Educación física. 

La responsabilidad de la Administración procederá en aquellos casos en los que los daños sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, no bastando a estos efectos que los daños aparezcan con motivo u ocasión de la prestación de dichos servicios públicos. 

Ciertamente, la eventual conexión causal debe ser especialmente analizada cuando el evento dañoso acaece en el contexto de la realización de determinadas actividades educativas que, por sus particulares características, puedan implicar un riesgo específico para quienes las desarrollan. Tal es el caso de las actividades que integran la denominada educación física, entendida ésta como un conjunto de ejercicios individuales o colectivos relacionados con el desarrollo corporal y motor de los alumnos, en su sentido más amplio, bajo la dirección, programación y supervisión del profesor encargado de dicha tarea educativa.

Parece evidente que la relación entre el ejercicio físico y el riesgo de que se produzca un daño debe llevar a admitir un principio de presunción favorable a la conexión fáctica entre tal daño y la prestación del servicio educativo a efectos de la imputación de responsabilidad. Pero es igualmente cierto que tal conexión fáctica no debe ser, sin más, causa suficiente o exclusiva de imputación, pues ello llevaría a confundir el juicio de ocasionalidad (daño sobrevenido con ocasión del desarrollo de la actividad física) con el de causalidad adecuada (daño sobrevenido a causa o como consecuencia del desarrollo de tal actividad), que es el requisito exigible para la atribución de responsabilidad. 

La ocurrencia del daño con ocasión de las actividades de educación física debe entonces conducir a un examen más cuidadoso de las circunstancias que pueden implicar causalidad (la adecuación de los ejercicios ordenados con la edad de los alumnos, con las características de las instalaciones en que se desarrollan, con la capacidad objetiva de los participantes, con la naturaleza de los instrumentos, elementos o aparatos utilizados en su ejecución y con el grado de dificultad que implican), pues es de esas circunstancias, convenientemente valoradas, y no simplemente del hecho de realizar la actividad física, de donde puede derivar un riesgo específico que sirva de título para imputar el daño causado al funcionamiento del servicio público. 

No entenderlo así llevaría a asumir una posición ciertamente paradójica: que la actividad física ordenada, programada y supervisada por un profesor cualificado a tal fin implicara, a efectos de imputación de responsabilidad por daño y por el mero hecho de formar parte de la actividad educativa en que se desenvuelve el servicio público correspondiente, mayor riesgo que la actividad física espontánea que, aun siendo susceptible de generar daño, se desarrollara de forma natural y habitual, a menudo con notable intensidad, por los escolares fuera del marco académico de la educación física. 

Así pues, debe concluirse que no debe bastar para fundamentar la imputación objetiva del daño a la Administración educativa con la simple constatación fáctica de que tal daño se ha producido con ocasión o en el contexto de la realización de las actividades integrantes de la educación física. Es necesario, además, que de una valoración adecuada de las circunstancias en que tales actividades se desarrollan, pueda deducirse una situación de riesgo específico o cualificado, susceptible de configurar una relación de causalidad con relevancia jurídica suficiente para producir la citada imputación. 

(Dictámenes 995/2005, de 1 de diciembre, 1.128/2006, de 30 de noviembre, 575/2011, de 26 de mayo, y 899/2012, de 10 de enero de 2013)

c) Deber de vigilancia y custodia.

El funcionamiento normal del servicio público educativo incluye no sólo la actividad propiamente docente, sino también la prestacional de cuidado y atención de los alumnos mientras se encuentren en el centro, especialmente los de enseñanza no superior, esto es, proporcionar el “deber de custodia necesario”. De este modo, los profesores son responsables de que no se produzcan agresiones en los centros públicos, ya que éstas no se corresponden con el estándar mínimo que es exigible al servicio público educativo en lo tocante al orden y vigilancia de los alumnos.

(Dictámenes 74/2004, de 19 de febrero, 850/2006, de 11 de octubre, 716/2007, de 6 de septiembre, 1.195/2008, de 5 de febrero de 2009, 465/2009, de 18 de junio, 610/2010, de 24 de junio, y 1.389/2011, de 10 de noviembre)

d) Riesgo general de la vida.

El denominado por la doctrina y la jurisprudencia “riesgo general de la vida” es un criterio negativo de imputación objetiva a la Administración de un cierto resultado dañoso que, aunque no está expresamente establecido por la ley, se infiere de nuestro global sistema de responsabilidad extracontractual.

De acuerdo con este criterio, se trata de negar responsabilidad por aquellos hechos dañosos que el perjudicado tiene el deber natural y social de asumir como una incidencia normal y esperable en el natural acontecer de su existencia; de una eventualidad en la que, por las circunstancias en que se produjo, no se aprecia la existencia de un título de imputación adecuado y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica.

(Dictámenes 139/2004, de 18 de marzo, 604/2006, de 6 de julio, 607/2007, de 19 de julio, 1.403/2010, de 25 de noviembre, 1.068/2009, de 29 de octubre, y 488/2013, de 18 de julio)

e) Acoso escolar o bullying.

En los dictámenes 299/2020 y 300/2020, ambos de 24 de septiembre, se analizan sendos supuestos de responsabilidad patrimonial por acoso escolar, con la diferencia de que el primero se produce en un colegio concertado y el segundo en un colegio público, con lo que entran en juego distintas funciones administrativas que se centran, en el primer caso, en la actuación de la Inspección Educativa, y, en el segundo, además de en esta, en la actuación misma del centro público ante la situación de acoso.

Así, el dictamen 299/2020 señala que el presunto acoso escolar tuvo lugar en un centro privado concertado, por lo que la responsabilidad, de naturaleza civil, debería exigirse a dicho centro de acuerdo con lo establecido el artículo 1.903 del Código Civil, que dispone que “Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias”, dado que la titularidad de las instalaciones, profesorado y personal es privada.

No obstante, reiterada jurisprudencia ha mantenido que en estos casos cabe la exigencia de responsabilidad a la Administración educativa respecto de los posibles daños que pudieran derivarse del incumplimiento de sus obligaciones de supervisión y de inspección.

Así, trae a colación la Orden EDU/1921/2007, de 27 de noviembre, por la que se establecen medidas y actuaciones para la promoción y mejora de la convivencia en los centros educativos de Castilla y León, establece en su disposición adicional primera que “En los centros privados concertados la aplicación de esta orden se ajustará a las peculiaridades de su organización y funcionamiento”. Por su parte, el artículo 24, relativo a la supervisión y evaluación de las actuaciones de fomento de la convivencia, establece que “La inspección educativa velará por que la acción de los centros se oriente hacia el respeto de todos y cada uno de los derechos y deberes establecidos en el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, al cumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de convivencia y a la adecuada aplicación del reglamento de régimen interior del centro”. La Orden EDU/1071/2017, de 1 de diciembre, por la que se establece el “Protocolo específico de actuación en supuestos de posible acoso en centros docentes sostenidos con fondos públicos que impartan enseñanzas no universitarias de la Comunidad de Castilla y León”, en su disposición adicional establece que “En los centros docentes privados concertados la aplicación de esta orden se ajustará a las peculiaridades de su organización y funcionamiento”.

En este supuesto el Consejo consideró que no cabía apreciar la existencia de pasividad en la actuación de la Inspección de Educación, invocada por los reclamantes como fundamento de la responsabilidad, ya que desde que los padres del menor le comunican los incidentes descritos, se realizan visitas al Centro, se desarrollan las comprobaciones necesarias acerca de las medidas y protocolos adoptados por el colegio y se celebran reuniones con las partes implicadas, a fin de solventar la situación y reestablecer la normalidad en la relación entre la familia y el Centro educativo. Considera por ello que la Administración desplegó actuaciones inmediatas y adoptó medidas encaminadas a corregir eventuales conductas contrarias a las normas de convivencia del centro, de acuerdo con las previsiones recogidas en los artículos 29 y siguientes del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, lo que impide apreciar la concurrencia de la actitud omisiva que refiere la reclamación y la existencia de nexo causal presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por el contrario, el dictamen 300/2020, aprecia la existencia de responsabilidad patrimonial por acoso escolar, al considerar que esta situación de acoso en el Centro público del menor debió ser advertida por los responsables educativos, que no adoptaron las medidas necesarias para evitar esas conductas (amenazas, insultos y agresiones) e incurrieron en una omisión del deber de vigilancia y de la observancia de la diligencia exigible, que determinó incluso el archivo del expediente de acoso escolar que inició el Centro, debido al incumplimiento de los plazos establecidos. Esta última circunstancia se toma en consideración para elevar la indemnización que en concepto de daño moral propone la Administración, pues “pudo contribuir a incrementar en alguna medida su sufrimiento y el de su familia, al haber podido generar una sensación de impunidad que, de otro modo, no se hubiera producido”.

Con independencia de sus respectivas soluciones, ambos dictámenes ponen de manifiesto que el acoso escolar o bullying representa una vulneración del derecho a la integridad física y moral reconocido en el artículo 15 de la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León (artículo 13.1: derecho a una educación pública de calidad en un entorno escolar que favorezca su formación integral; y artículo 13.6: derecho a recibir de las Administraciones Públicas de Castilla y León, con prioridad presupuestaria, la atención integral necesaria para el desarrollo de su personalidad y su bienestar en el contexto familiar y social).

A su vez, con cita de dictámenes anteriores (785/2013, de 14 de noviembre, 786/2013, de 21 de noviembre, o 430/2018, de 10 de octubre), exponen las notas caracterizadoras del acoso escolar tal como se perfila en la Instrucción de la Fiscalía General del Estado 10/2005, de 6 de octubre, sobre el tratamiento del acoso escolar desde el sistema de justicia juvenil, que en ellos se transcribe.

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2020)

El acoso escolar o bullying se caracteriza por una serie de notas, que aparecen perfiladas en la Instrucción de la Fiscalía General del Estado 10/2005, de 6 de octubre, sobre el tratamiento del acoso escolar desde el sistema de justicia juvenil, y que, por su carácter ilustrativo, se exponen a continuación:

“El problema del acoso escolar (bullying, en la extendida terminología anglosajona) se ha caracterizado hasta hace bien poco por ser un fenómeno oculto, que pese a haber estado presente desde siempre en las relaciones entre los menores en los centros educativos y fuera de los mismos, no ha generado estudios, reflexiones o reacciones ni desde el ámbito académico ni desde las instancias oficiales.

»(…)

»De hecho, muchos de los actos encuadrables en el acoso escolar han sido -siguen siéndolo aún- frecuentemente considerados parte integrante de la experiencia escolar, inherentes a la dinámica propia del patio del colegio, como una lección más de la escuela en la que como anticipo de la vida, el menor tiene que aprender a resistir, a defenderse, a hacerse respetar e incluso a devolver el golpe. En esta concepción darwinista de la lucha por la vida, los más débiles quedan con frecuencia sometidos a los designios de los matones o acosadores escolares.

»El silencio de las víctimas y de los testigos, cuando no de los propios centros, ha contribuido al desconocimiento de la magnitud del problema.

»Aún en nuestros días hay quien mantiene que las reflexiones sobre el acoso escolar son una moda pasajera. Tales esquemas revelan una clara deficiencia en el diagnóstico y en la terapia de las patologías que afectan a la comunidad escolar, miopía que debe ser definitivamente corregida, pues su aceptación lleva al riesgo cierto de minimizar el problema, ubicándolo en una zona de sombras desde donde -oculto- siempre se ha mantenido, disfrutando de total impunidad. Negar o relativizar el problema es el más grave error en el que se puede incurrir.

»Si la aplicación de violencia o intimidación a las relaciones humanas es siempre reprobable y debe ser combatida por el Estado de Derecho, cuando el sujeto pasivo de la misma es un menor, el celo del Estado debe ser especialmente intenso, y ello por dos motivos: en primer lugar por la situación de especial vulnerabilidad en cierta manera predicable con carácter general de los menores; en segundo lugar por los devastadores efectos que en seres en formación produce la utilización como modo de relación de la violencia y/o la intimidación. La experiencia de la violencia genera un impacto profundamente perturbador en el proceso de socialización de los menores. Los nocivos efectos del acoso en la víctima pueden concretarse en angustia, ansiedad, temor, terror a veces al propio centro, absentismo escolar por el miedo que se genera al acudir a las clases y reencontrarse con los acosadores, fracaso escolar y aparición de procesos depresivos que pueden llegar a ser tan prolongados e intensos que desemboquen en ideas suicidas, llevadas en casos extremos a la práctica.

»(…)

»Debe deslindarse el acoso escolar de los incidentes violentos, aislados u ocasionales entre alumnos o estudiantes. El acoso se caracteriza, como regla general, por una continuidad en el tiempo, pudiendo consistir los actos concretos que lo integran en agresiones físicas, amenazas, vejaciones, coacciones, insultos o en el aislamiento deliberado de la víctima, siendo frecuente que el mismo sea la resultante del empleo conjunto de todas o de varias de estas modalidades. La igualdad que debe estructurar la relación entre iguales degenera en una relación jerárquica de dominación-sumisión entre acosador/es y acosado. Concurre también en esta conducta una nota de desequilibrio de poder, que puede manifestarse en forma de actuación en grupo, mayor fortaleza física o edad, aprovechamiento de la discapacidad de la víctima etc.

»El acoso se caracteriza también por el deseo consciente de herir, amenazar o asustar por parte de un alumno frente a otro. Todas las modalidades de acoso son actos agresivos en sentido amplio, ya físicos, verbales o psicológicos, aunque no toda agresión da lugar a acoso.

»El acoso en su modalidad de agresión emocional o psicológica es aún menos visible para los profesores, pero es extremadamente doloroso. Condenar a un menor al ostracismo escolar puede ser en determinados casos más dañino incluso que las agresiones leves continuadas. El acoso en su modalidad de exclusión social puede manifestarse en forma activa (no dejar participar), en forma pasiva (ignorar), o en una combinación de ambas.

»El acoso también puede practicarse individualmente o en grupo, siendo esta última modalidad la más peligrosa, pues si por una parte los acosadores tienen por lo general en estos casos un limitado sentimiento de culpa, tendiendo a diluirse o difuminarse la conciencia de responsabilidad individual en el colectivo, que se autojustifica con el subterfugio de que no se sobrepasa la mera diversión, por la otra el efecto en la víctima puede ser devastador a consecuencia del inducido sentimiento de soledad”.

Las conductas constitutivas de bullying representan una vulneración del derecho a la integridad física y moral reconocido en el artículo 15 de la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León (artículo 13.1: derecho a una educación pública de calidad en un entorno escolar que favorezca su formación integral; y artículo 13.6: derecho a recibir de las Administraciones Públicas de Castilla y León, con prioridad presupuestaria, la atención integral necesaria para el desarrollo de su personalidad y su bienestar en el contexto familiar y social).

La normativa que regula los derechos de los alumnos y las normas de convivencia en centros públicos no sólo establece obligaciones concretas a los alumnos, sino que también impone a la Administración un deber inherente a la prestación del servicio educativo que, con independencia del comportamiento de los otros alumnos del centro, le obliga a preservar la integridad física y la dignidad moral de los alumnos en las actividades que se llevan a cabo bajo su responsabilidad y actuar como garante de tales derechos (…”).

Por ello, se excluyen del concepto de acoso escolar los conflictos bidireccionales y los provocados directamente por el sujeto presuntamente acosado. En este sentido los informes aportados por la Administración Educativa ponen de manifiesto que la conflictividad no es unidireccional sino que tiene muchos orígenes -se relatan incidentes con alumnos de su centro escolar y de otros próximos, con profesores e incluso con el abuelo de otro alumno-.

(Dictámenes 110/2010, de 8 de junio, 785/2013, de 14 de noviembre, y 786/2013, de 21 de noviembre)

En el Dictamen 785/2013, de 14 de noviembre, se concluyó que la reclamación debía desestimarse por entender que la Administración cumplió con sus funciones y que la comunidad educativa no había permanecido pasiva ante la multitud de desagradables incidentes puestos de manifiesto en el expediente. Así, constaba una intervención directa y reiterada del director del centro educativo, de la tutora del menor, del orientador escolar y de la Inspección Educativa de la Dirección Provincial de Educación; así como actuaciones realizadas por el coordinador de convivencia y por la Comisión de Convivencia Escolar. Además de ello, constaban actuaciones de la Fiscalía de Menores, de la Unidad de Psiquiatría Infanto-Juvenil del Hospital Clínico Universitario y la evaluación del problema por la Fundación “Fundaicyl. Por otro lado, tampoco constaba en el expediente criterio alguno para considerar que la Administración ha ocultado información a los reclamantes sobre los incidentes.

En el Dictamen 786/2013, de 21 de noviembre, también se consideró que procedía desestimar la reclamación por no apreciarse situación de acoso escolar, al no concurrir las notas que integran tal concepto, ni tampoco pasividad en la actuación de la Administración.

Sin embargo, en el Dictamen 110/2010, de 8 de junio, el Consejo Consultivo consideró que la reclamación debía estimarse parcialmente, con los siguientes argumentos:

“(…) los elementos probatorios aportados por la reclamante son suficientes para tener por acreditado que la niña sufrió maltratos por parte de unas compañeras de colegio y que las vejaciones no fueron un hecho puntual y ocasional, sino que se repitieron de manera continuada desde el curso anterior (cuando cursaba 2º de Primaria), persistieron al comenzar el curso siguiente (3º de Primaria) y culminaron con la agresión ocurrida en octubre de 2004.

»La anterior conclusión deriva de una valoración conjunta de las pruebas aportadas y del hecho de que la Administración Educativa no haya desvirtuado las afirmaciones recogidas en la reclamación de que las conductas denunciadas fueron reiteradas y no aisladas e inconexas entre sí.

»Es más, del propio informe del director del centro de 18 de febrero de 2009 se infiere que el colegio era conocedor de que la situación conflictiva entre las dos niñas era reiterada en el tiempo y de que el centro minimizó el problema o, al menos, no lo valoró adecuadamente para tratar de resolverlo. Así, se afirma en dicho informe que el tutor “solventa el incidente como en el curso anterior sin más actuaciones que las típicas broncas y regañinas”. Y la Inspección de Educación manifiesta que “No se denunció formalmente el asunto ante la dirección del colegio, que consideró resuelto el conflicto. La comisión de convivencia de entonces (…) no se reunió para valorar la presunción de `acoso´ sobre la citada alumna por cuanto no lo entendieron como tal ni lo consideraron necesario los tutores (quienes fueron siempre conscientes que, con su intervención ante los hechos, habían solucionado el problema), ni la dirección del colegio (…)”.

»En relación con estas afirmaciones, este Consejo considera que el hecho de que la situación conflictiva no fuera adecuadamente valorada por el centro educativo no exonera de responsabilidad a la Administración, ya que estaba en disposición de detectar la conducta y de articular reacciones eficaces y adecuadas a las circunstancias del caso. De las pruebas obrantes en el expediente se desprende que no se trataba de conductas aisladas y puntuales, como indican el director del centro y la propuesta de orden, sino claramente de insultos, amenazas y vejaciones, cuya reiteración era conocida por los tutores y obligaba a éstos -y consiguientemente al centro educativo- a incrementar el nivel de vigilancia sobre las alumnas implicadas.

»Por ello, se aprecia que en este caso ha habido una conducta negligente del colegio, ya que omitió la diligencia exigible (falta de vigilancia y de medidas correctoras) ante un caso de acoso escolar. Resulta relevante destacar, por un lado, que la situación conflictiva continuó a pesar de que el centro era conocedor de ella (consta que las únicas medidas correctoras fueron “las típicas broncas y regañinas”); y por otro, que no consta que la niña haya tenido problemas similares en el centro escolar en el que actualmente cursa estudios.

»La actitud omisiva del centro educativo, que ha descuidado su posición de garante de los derechos de los alumnos, ha permitido una situación de acoso escolar contra una alumna (continuidad en el tiempo de agresiones físicas, amenazas, vejaciones, coacciones, insultos y aislamiento deliberado de la víctima), que ha causado los daños psicológicos que sufrió la menor (ya durante su estancia en dicho colegio). Puede afirmarse que esta actitud en un servicio público tan relevante como es el de la educación de una niña menor, que tan sólo contaba ocho años, en pleno proceso de formación emocional y de relación con sus semejantes, es desde luego, generadora de la responsabilidad patrimonial.

»(…)

»Por ello, es reprobable la invocación que la propuesta de orden hace a la doctrina del riesgo general de la vida, como argumento para desestimar la reclamación, ya que, como se ha indicado, no se trató de un incidente aislado, imprevisible e inevitable, sino de maltratos y vejaciones continuadas en el tiempo. (…)”.

f) Valoración de daño del menor: días de baja.

Respecto al resarcimiento del periodo de incapacidad temporal padecido por menores de edad, la Administración consultante, sobre todo en relación con expedientes de responsabilidad patrimonial por daños sufridos en centros educativos, ha considerado en ocasiones que no debía indemnizarse por tal concepto, puesto que los alumnos, por su propia condición escolar, no dejan de percibir durante el periodo de convalecencia renta salarial o de cualquiera otra especie. En otras ocasiones ha estimado que las cantidades relativas a incapacidad temporal, en el caso de menores de edad, debían minorarse en una parte de su importe, al entender que no procede compensar el lucro cesante por no sufrir éstos menoscabo en su capacidad económica o ingresos.

Este Consejo Consultivo no comparte tal criterio y considera que debe reconocerse a los menores de edad indemnización por incapacidad temporal (entre otros, Dictámenes 501/2006, 448/2007, 458/2010 o 342/2014). El reconocimiento de indemnización a los menores por incapacidad temporal es un criterio mayoritariamente seguido por el resto de Órganos Consultivos (entre otros, puede citarse el Dictamen 117/2010 de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el Dictamen 59/2013 del Consejo Consultivo de Extremadura, el Dictamen 130/2012 del Consejo Consultivo de Aragón o el Dictamen 275/2011 del Consejo Jurídico Consultivo de Valencia). Si bien existen pronunciamientos jurisdiccionales que niegan el reconocimiento de indemnización por incapacidad temporal a los menores, la tendencia que se observa en la actualidad es favorable a la indemnización por tal concepto. En este sentido pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de fecha 4 de mayo de 2005, y de 14 de mayo de 2010, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 8 de abril de 2005.

(Dictamen 106/2015, de 9 de abril)

g) Agresiones.

g).1.- Agresiones entre alumnos.

Este Consejo Consultivo mantiene, como criterio general, que la Administración educativa debe responder por los daños sufridos por alumnos de enseñanzas no superiores como consecuencia de agresiones entre ellos (dictámenes 1.393/2011, de 10 de noviembre, y 968/2009, de 14 de octubre), mientras que, como regla general, las agresiones entre alumnos de enseñanzas superiores no darán lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración, siempre que sean imprevistas, inevitables y no hayan existido situaciones anteriores similares o concurrido factores adicionales predisponentes de los que se infiera una falta de vigilancia por parte del centro educativo (Dictamen 384/2013, de 20 de junio).

La responsabilidad patrimonial existe, por regla general, cuando un alumno sufre la agresión de un compañero, dado que, según el tradicional criterio del Consejo de Estado, acogido por este Consejo Consultivo, las peleas y agresiones se consideran imputables a la Administración, por formar parte del funcionamiento normal de la Administración educativa el deber de custodia necesario para evitar las peleas y agresiones intencionadas (Dictámenes 501/2006, de 8 de junio, 934/2006, de 2 de noviembre, 1.056/2007, de 11 de diciembre, de este Consejo Consultivo).

• • En el Dictamen 501/2006, de 8 de junio, se apreció una omisión del deber de cuidado que corresponde a la Administración sobre los alumnos del centro escolar, al no evitar que surgieran peleas en momentos en que éstas eran evitables, sin haberse probado lo contrario por parte del centro educativo. No debe olvidarse que la exigencia de medidas de vigilancia debe estar adecuadamente fijada en atención al hecho de que los niños, por su corta edad, son propensos al descontrol y a una cierta agresividad, pero de la que no se puede hacer responsable al menor sino a la Administración.
  • En el Dictamen 934/2006, de 2 de noviembre, se consideró que había existido una clara omisión del deber de vigilancia durante el recreo. De las declaraciones del reclamante, de los diferentes informes del director del centro y de la Inspección Educativa, y de la Sentencia dictada por el Juzgado de Menores a raíz de los hechos, se concluyó que el accidente se produjo durante el recreo, en el que tuvo lugar una auténtica batalla campal entre dos grupos de alumnos, el primero formado por tres alumnos de 1º de E.S.O. y el segundo por cinco alumnos de 2º y 3º de E.S.O., en la que se produjo un lanzamiento masivo de tomates y piedras, alcanzando una de éstas al hijo del reclamante, ajeno a la contienda. Resulta evidente que una situación como la descrita no es un riesgo general de la vida ni un juego típico de chicos, sin que tampoco pueda hablarse de una acción aislada y repentina, sino que cabe considerar que la vigilancia y control exigible del servicio público educativo durante el recreo en un centro público hubiera evitado un siniestro como el producido.
  • En los dictámenes 716/2007, de 6 de septiembre, 968/2009, de 14 de octubre, 1.393/2011, de 10 de noviembre, y 1.195/2008, de 5 de febrero de 2009, se consideró, frente al criterio de la Consejería de Educación, que procedía estimar las reclamaciones planteadas.
    
    Las propuestas de resolución, desestimatorias, negaban la existencia de relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento del servicio público educativo y consideraban que los incidentes sufridos por los alumnos eran eventos ligados al acontecer ordinario y normal de la vida cotidiana que puede ocurrir en las instalaciones de un centro educativo público.
    
    Este Consejo discrepó de tal criterio por dos motivos:
    
    En primer lugar, porque de acuerdo con una reiterada doctrina del Consejo de Estado, el funcionamiento -normal- del servicio público educativo incluye no sólo la actividad propiamente docente, sino también la prestacional de cuidado y atención de los alumnos mientras se encuentren en el centro, especialmente en los de enseñanza no superior. De este modo, tal y como se recoge en los Dictámenes 1.626/2001, de 21 de junio, y 2.872/2002, de 31 de octubre, los profesores son responsables de que no se produzcan agresiones en los centros públicos, ya que éstas no se corresponden con el estándar mínimo que es exigible al servicio público educativo en lo tocante al orden y vigilancia de los alumnos. Por su parte, en los dictámenes 1.007/1996, de 9 de marzo, 1.049/1996, de 18 de abril, y 1.314/1996, de 9 de mayo, entre otros muchos, se manifiesta que la Administración educativa tiene el “deber de custodia necesario” para evitar las agresiones en los centros. En el mismo sentido pronunció este Consejo Consultivo en los dictámenes 74/2004, de 19 de febrero y 850/2006, de 11 de octubre, entre otros.
    
    En segundo lugar, ya se califique el hecho como agresión aislada o en el marco de una pelea, ello no puede concebirse como un incidente que los niños (de diez, cinco, cuatro y de siete años, respectivamente, en los supuestos analizados) tengan el deber natural y social de soportar como una incidencia ordinaria en el natural acontecer de su existencia.
    
    Afirmada, por tanto, la relación de causalidad y rechazada la aplicación del criterio negativo de imputación objetiva del “riesgo general de la vida”, se consideró procedente la estimación de la reclamación.

(Dictámenes 716/2007, de 6 de septiembre, 968/2009, de 14 de octubre, 1.393/2011, de 10 de noviembre, y 1.195/2008, de 5 de febrero de 2009)

A diferencia de lo anterior, en los supuestos de agresiones entre alumnos de enseñanza superior, se ha considerado que, por razón de la edad y del conocimiento de sus propias acciones, la Administración educativa no debe responder de los daños sufridos en tales incidentes.

Tal criterio se recoge en el Dictamen 384/2013, de 20 de junio, en el que, a la vista de la sentencia dictada por el Juzgado de Menores a raíz de los hechos, se concluyó que la agresión se produjo en el recreo, de forma súbita e inesperada, en un enfrentamiento aislado entre los alumnos, de edad suficiente (15 y 17 años) para ser conscientes de sus actuaciones personales; enfrentamiento, además, inevitable por los profesores, quienes, no obstante, actuaron de manera inmediata separando a los implicados y evitando que el enfrentamiento y agresiones continuaran. Por otra parte, no constaba en el expediente que se hubieran producido situaciones anteriores similares o que hubieran concurrido factores adicionales predisponentes de los que pudiera colegirse una falta de vigilancia por parte del centro educativo para evitar situaciones de este tipo. El daño se calificó en ese caso como fortuito, imprevisible e inevitable, no imputable a la Administración, ya que el incidente ocurrió en el centro educativo pero no a consecuencia de su funcionamiento.

En el citado dictamen se censuró la afirmación recogida en la propuesta de resolución de que “los hechos ocurridos no exceden de los riesgos propios e inherentes al desarrollo de la actividad escolar”, puesto que este tipo de conductas violentas no son, ni pueden ser, propias ni inherentes a los centros educativos.

(Dictamen 384/2013, de 20 de junio)

g).2.- Agresiones a personal docente.

Los funcionarios se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente; y la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios, debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esa relación. Sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos, con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial regulada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, ya citada, cuando no exista una regulación específica o cuando, existiendo ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados. En este sentido se ha pronunciado con reiteración el Consejo de Estado en múltiples dictámenes, afirmando que “las indemnizaciones en el seno de las relaciones específicas -como es la funcionarial- se definen y sustancian dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de ésta” (Dictamen nº 3.832/2000, de 1 de diciembre de 2001).

(Dictamen 703/2008, de 18 de septiembre)

El criterio mantenido por este Consejo Consultivo es que existen supuestos en que el daño ha de ser indemnizado si ha sido sufrido por personal al servicio de la Administración en el desempeño de sus funciones, siguiendo así el criterio del Consejo de Estado, que ha señalado reiteradamente (por todos, (dictámenes 1.193/2003, de 5 de junio, 835/2002, de 18 de abril, 3.414/2002, de 9 de enero de 2003, 2.375/2002, de 26 de septiembre, 2.801/2001, de 11 de octubre, y 1.635/2001, de 28 de junio, entre otros) que es un principio de la legislación de funcionarios que los servidores públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones, tal y como señalaba el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, de carácter básico (hoy derogado por la Ley 7/2007, de 12 Abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo artículo 28 establece que “Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”). Este precepto contiene “un principio general con arreglo al cual del desempeño del puesto de trabajo no puede derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que el funcionario público no debe soportar, a su costa, un daño generado en el seno de la relación funcionarial, y que no tenga su causa material en culpa atribuida al propio funcionario”. Relacionado con este precepto, en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León el artículo 57.1 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, recoge en su letra c) el derecho profesional de los funcionarios públicos “a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio establecidas legalmente”.

En estos expedientes, con independencia del carácter laboral, estatutario o funcionarial de la prestación de los servicios, se plantea el problema de la inexistencia de regímenes específicos a nivel estatal y autonómico que prevean la indemnización del personal al servicio de la Administración para estos supuestos, circunstancia que obliga a acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial. El Consejo de Estado, cuando se ha referido al indicado artículo 23.4 de la ley estatal, sostiene que este precepto contiene un principio “directamente aplicable” y “que prescribe que del desempeño de sus funciones no puede derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial”.

Por ello, cuando los daños son de carácter material, o afectan únicamente a la esfera patrimonial del interesado y no encuentran amparo en normas de resarcimiento dentro del ámbito de la relación que une al perjudicado con la Administración, como es el sistema de cobertura de daños de la Seguridad Social o a través de una Mutualidad, se hace preciso acudir a ese principio de indemnidad citado antes y resarcir al perjudicado por los daños sufridos por la vía de la responsabilidad patrimonial.

De este modo, en estos supuestos, al haber sucedido los hechos durante la jornada laboral, dentro del centro de trabajo y durante el desempeño de las labores propias del puesto, interviniendo además la acción de un tercero, como es una agresión que la perjudicada no tiene el deber de soportar, procede, al contrario de lo que se sostiene en la propuesta de resolución, la estimación de la reclamación.

Distintos serán, sin embargo, aquellos casos en los que los interesados sean los únicos participantes en la acción y, además, las instalaciones del centro o establecimiento se hallen en perfectas condiciones, de modo que no pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público.

(Dictámenes 231/2004, de 16 de junio, 691/2004, de 25 de noviembre, 201/2006, de 9 de marzo, 348/2008, de 5 de junio, y 703/2008, de 18 de septiembre)

h) Daños causados a terceros por alumnos en horario escolar.

La responsabilidad patrimonial existe, por regla general, cuando un alumno realiza una agresión a los bienes y derechos de un tercero. Este Consejo Consultivo, siguiendo el criterio tradicional del Consejo de Estado, ha considerado que los daños sufridos por terceros ajenos al servicio docente -por ejemplo, rotura de cristales de edificios próximos o daños a vehículos aparcados fuera del centro por objetos lanzados desde él- suponen una violación del deber de custodia de los alumnos, en coherencia con el artículo 1.903 del Código Civil.

(Dictámenes 366/2006, de 27 de abril, 446/2007, de 24 de mayo, 185/2008, de 10 de abril, 821/2009, de 10 de septiembre, 833/2009, de 16 de septiembre, y 917/2010, de 16 de septiembre, 604/2011, de 8 de junio, y 779/2011, de 20 de julio)

El deber de vigilancia y cuidado de las actividades escolares corresponde a los profesores y constituye un título de imputación del daño a la Administración Educativa, que ha de responder de los daños causados a los terceros con motivo de las actividades que aquélla desarrolle. En este sentido se pronuncian los artículos 1.902 y 1.903 del Código Civil, al señalar que “Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias”.

(Dictamen 1.237/2010, de 4 de noviembre)

i) Sustracción de objetos en centros escolares o universitarios.

Este Consejo Consultivo, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, mantiene que los centros escolares no tienen una concreta obligación de custodia y restitución de los objetos y pertenencias de los alumnos, como sería propio de un depositario, más allá de la genérica obligación de vigilancia que corresponde a los profesores sobre los miembros de la comunidad educativa y que, lógicamente, no puede interpretarse como un seguro frente a las eventuales sustracciones cometidas por terceros (en el caso analizado, no se acreditó que el autor o autores de la sustracción del abrigo fueran integrantes de la comunidad educativa). En estos supuestos, el resarcimiento corresponderá, en su caso, al autor de la sustracción denunciada, a título de responsabilidad civil derivada del delito o falta que pudiera haber cometido. Por otro lado, además, tampoco parece razonable exigir de la Administración educativa un control, vigilancia o seguridad que garantice absolutamente que en un centro público no puedan ocurrir sucesos como el analizado. Por ello, el Consejo consideró que la reclamación debía ser desestimada.

(Dictamen 313/2004, de 7 de julio)

En el Dictamen 556/2011, de 26 de mayo, se concluyó que procedía desestimar una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la sustracción a un alumno de un ordenador portátil en un aula de estudio de la Universidad.

En el caso analizado, a pesar de que estaba acreditado que las cámaras de vigilancia no funcionaban adecuadamente el día en el que se produjo la sustracción, se consideró que ello no determinaba la responsabilidad de la Universidad, pues resultó probado también que el reclamante no empleó la diligencia debida en la vigilancia de su ordenador ya que, como él mismo reconoce y califica como “imperdonable error”, abandonó su puesto de estudio para tomar un café entre las 10:30 y las 11:33 horas y dejó sobre la mesa el referido ordenador; pausa que, además, rebasaba el tiempo máximo de descanso (45 minutos) establecido al efecto en las normas de uso del lugar de estudio.

Por otra parte, la pretensión indemnizatoria -que el reclamante fundamentaba en que el correcto funcionamiento de las cámaras de vigilancia hubiera determinado la identificación del autor de la sustracción- quedó en entredicho a través del informe de la Comisaría de la Policía Nacional, que indicó al respecto que “las cámaras de video vigilancia han servido en otras ocasiones para identificar a los infractores (…) pero también se dan casos en que las medidas de ocultamiento que han tomado el autor/es de un hecho delictivo, las condiciones en la instalación o incluso la características de los medios técnicos, hacen imposible dicha identificación”.

En cualquier caso, la eventual identificación del autor de la sustracción mediante los indicados medios técnicos determinaría una mayor facilidad en la persecución del hecho delictivo y en la exigencia de las responsabilidades civiles de él derivadas, pero ello no comporta que, en su ausencia, deba la Universidad responsabilizarse de los daños causados por un tercero, cuya indemnización sólo a él compete.

Por ello, no es posible derivar la responsabilidad que ha de corresponder al autor del hecho delictivo, al titular del sistema de vigilancia, en el caso de que éste no aporte datos o no sean suficientes para lograr la referida identificación, como pretendía el reclamante; además, como resultaba del expediente, el sistema de vigilancia contratado por la Universidad tiene por objeto el control y protección de los edificios, instalaciones y bienes de la Universidad, sin que exista título de depósito u otro que haga responsable aquélla de los objetos introducidos por los usuarios en las instalaciones universitarias.

En consecuencia, la intervención de un tercero y la conducta del perjudicado en la producción del daño impidieron un pronunciamiento favorable a la pretensión indemnizatoria, al no apreciarse la existencia de nexo causal entre el daño y el actuar de la Administración.

(Dictamen 556/2011, de 26 de mayo)