Es reiterada la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado y de los Consejos Consultivos de que no basta cualquier incumplimiento del contrato para acordar la extinción anticipada del mismo, sino que es necesario que se trate de un incumplimiento del contrato grave, cualificado y de naturaleza sustancial, al ser la resolución la consecuencia más grave que puede derivarse de esta circunstancia. Asimismo, tal y como ha mantenido el Tribunal Supremo (sentencias de 21 de junio de 1985 o 14 de diciembre de 2001) la resolución por incumplimiento del contrato ha de limitarse a los supuestos en que sea patente “una voluntad rebelde a su cumplimiento, sin bastar el simple retraso, al requerirse una pasividad dolosa, culposa o negligente imputable al contratista”.

(Dictámenes 90/2004, de 10 de marzo, 666/2004, de 16 de diciembre, 440/2009, de 4 de junio, 563/2010, de 17 de junio, 727/2013, de 21 de noviembre, 115/2014, de 11 de abril, 607/2014, de 21 de enero de 2015, y 21/2015, de 5 de febrero)

Asimismo, el Tribunal Supremo, respecto al incumplimiento como causa de extinción del contrato de gestión de servicios públicos, ha declarado en su Sentencia de 25 de septiembre de 1987 que “no es necesario que el incumplimiento origine grave perturbación del servicio, sino que es suficiente con que se produzca un incumplimiento sustancial del contrato en términos análogos a los establecidos en la contratación civil”.

Por su parte, el Consejo de Estado, al tratar el poder resolutorio de la Administración, ha mantenido, en su Dictamen nº 41.941, de 1 de marzo de 1979, que “la facultad de resolución constituye de suyo una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo en los casos más graves de incumplimiento, pues resultaría notoriamente desproporcionado e injusto que cualquier incumplimiento, aún mínimo, supusiera tal resolución, ya que ésta constituye una opción que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesura”. Y en su Dictamen nº 42.000, de 22 de febrero de 1979, señala que “es justamente el principio de buena fe el que debe servir de guía capital para determinar la causa de resolución aplicable y las consecuencias económicas de la misma, partiendo de la realidad de las actuaciones y omisiones producidas”.

(Dictámenes 90/2004, de 10 de marzo, y 115/2014, de 11 de abril)

El simple vencimiento de los plazos sin que la prestación del contratista esté realizada implica ipso iure la calificación de incumplimiento, pues el contrato administrativo tiene como elemento característico ser un negocio a plazo fijo, en el que el tiempo constituye una condición esencial (Dictamen del Consejo de Estado 912/1997, de 27 de febrero).

(Dictámenes 1.159/2006, de 11 de marzo, 440/2009, de 4 de junio, 752/2012, de 13 de noviembre, 727/2013, de 21 de noviembre, 262/2014, de 19 de junio, y 21/2015, de 5 de febrero)

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de octubre de 2000, señala que “el plazo fijado para el cumplimiento de la prestación contractual constituye el elemento básico de la relación jurídica establecida, de forma que cuando éste aparece como un elemento relevante es una determinación esencial, que no accesoria o agregada a la esencia de la prestación, de donde se desprende que si el plazo transcurrió el contrato quedó sustancialmente afectado por dicha situación y el incumplimiento resultó claramente imputable al contratista, resultando ajustada a derecho la resolución acordada por la Administración con la consecuencia de la incautación de la fianza constituida por el contratista como efecto propio del acuerdo resolutorio”.

Y en Sentencia de 26 de marzo de 1987 manifiesta que existen razones suficientes para que las penalidades o resoluciones contractuales “sólo se adopten cuando están plenamente justificadas puesto que la prudencia aconseja, salvo en casos extremos, no romper la atmósfera de concordia y colaboración que debe reinar en las relaciones contractuales administrativas, teniendo siempre presente la proporcionalidad entre el plazo pactado para la ejecución de la obra y el de la prórroga o prórrogas interesadas por los contratistas”, pues, como añade esta misma Sentencia, “lo peor para todos es una resolución del contrato y una vuelta a empezar en la selección de un nuevo contratista”.

Por consiguiente, la mera constatación del vencimiento del plazo contractual sin que el contratista haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones no determina, por sí misma e indefectiblemente, la resolución del contrato, pues habrá que ponderar, en atención a las circunstancias del caso, si el incumplimiento es de tanta trascendencia que justifica la resolución y nueva apertura del procedimiento de selección de contratistas, o si, por el contrario, procede sólo, en su caso, la imposición de penalidades, no pudiendo caracterizarse este juicio de ponderación como el fruto de un voluntarismo inmotivado y carente de cualquier posibilidad de control.

(Dictámenes 178/2004, de 7 de julio, 615/2005, de 16 de marzo de 2006, 1.124/2006, de 1 de marzo de 2007, 1.042/2008, de 18 de diciembre, 896/2009, de 1 de octubre, 563/2010, de 17 de junio, y 251/2011, de 31 de marzo)

Si algún sentido ha de dársele al programa de trabajo aprobado no puede ser otro que la vinculación contractual de las partes, sobre todo en cuanto a los plazos parciales y totales de ejecución de las obras. En el plan de trabajo aprobado existía un compromiso de cumplimiento de plazos que vincula contractualmente y no puede ignorarse, al ser esos períodos de ejecución los que por incumplirse dan lugar a la resolución del contrato. En el caso presente los sucesivos incumplimientos de los plazos parciales hacen inviable el cumplimiento del plazo total y otorgan fundamento a la resolución acordada.

(Dictámenes 1.042/2008, de 18 de diciembre, 896/2009, de 1 de octubre, 608/2010, de 24 de junio, y 371/2013, de 29 de mayo)


Este Consejo no desconoce que es doctrina reiterada que el cumplimiento tardío no impide la resolución del contrato, salvo que venga acompañado de recepción favorable y liquidación del mismo, actos estos que no consta en el expediente que se hayan efectuado. Pero es indudable que el hecho de que las obras ya se hayan ejecutado es un dato que exige ponderar con más prudencia, si cabe, los límites jurisprudencialmente fijados para los supuestos de resolución de contratos por demora en la ejecución. Es evidente que no es lo mismo una resolución de contrato por demora en el plazo total, si se ha ejecutado toda la obra, aunque sea tardíamente, que si los trabajos no han finalizado o están paralizados por culpa del contratista. En este último supuesto la causa objetiva de demora cobra aún más fuerza, al estar pendiente el fin de las obras. Sin embargo, acabada la ejecución de las mismas, la valoración de los citados límites jurisprudenciales se torna más exigente.


El Tribunal Supremo, en numerosas sentencias, ha matizado o realizado precisiones a las normas relativas a la resolución por demora e incumplimiento de plazos. Así, la discrecionalidad que se le otorga a la Administración para optar debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos y sus consecuencias (Sentencia de 14 de noviembre de 2000). A los efectos de apreciar un incumplimiento suficiente para la resolución, lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato, así como que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación (Sentencia de 1 de octubre de 1999). En este sentido la jurisprudencia ha declarado que la prudencia aconseja, salvo casos extremos, no romper la relación de concordia y colaboración que debe reinar en las relaciones contractuales administrativas, teniendo siempre presente la proporcionalidad entre el plazo pactado para la ejecución de la obra y el de la prórroga o prórrogas interesadas por los contratistas (Sentencia de 26 de marzo de 1987). Por otro lado, la mera constatación del vencimiento del plazo contractual sin que el contratista haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones no determina, por sí misma e indefectiblemente, la resolución del contrato, pues habrá que ponderar, en atención a las circunstancias del caso, si el incumplimiento es de tanta trascendencia que justifica la resolución y la nueva apertura del procedimiento de selección del contratista o si, por el contrario, procede sólo la imposición de penalidades (Sentencia de 14 de diciembre de 2001). A estas precisiones cabe añadir que la jurisprudencia afirma que no basta el simple retraso en el cumplimiento de las obligaciones para decretar la resolución, sino que además debe existir una voluntad deliberadamente rebelde al cumplimiento de lo convenido.

(Dictamen 387/2004, de 11 de noviembre)

Según reiterada jurisprudencia, “el contrato de obras es típicamente un contrato de resultado. De ahí que tanto la Ley como el Reglamento, al desarrollar la ejecución de este contrato, hagan hincapié en los preceptos mencionados para resaltar la obligación del contratista de cumplir tanto los plazos parciales fijados para la ejecución sucesiva, como el general o final para su total realización. Item más, para la constitución en mora del contratista no se requiere interpelación o intimación previa por parte de la Administración; hasta tal punto que una racional presunción de incumplimiento del plazo final, deducido de la conducta del contratista en el desarrollo de la obra permite a la Administración optar por la resolución del contrato” (entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1986, 20 de marzo de 1989 y 12 de marzo de 1992).

(Dictámenes 1.269/2010, de 11 de noviembre, 1.539/2011, de 22 de diciembre, 217/2012, de 19 de abril, 41/2013, de 14 de febrero, 288/2014, de 3 de julio, y 45/2015, de 5 de febrero)