2. Aparición de documentos de valor esencial
El artículo 125.1, apartado b), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, permite la interposición del recurso extraordinario de revisión cuando concurra la siguiente circunstancia: "Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida".
Entre los dictámenes más recientes de este Consejo Consultivo en los que se examina esta causa se encuentran los siguientes: 405/2022, de 25 de agosto, 135/2022, de 25 de mayo, 118/2022, de 4 de mayo, 541/2021, de 3 de febrero de 2022, 484/2021, de 2 de diciembre, 358/2021, de 30 de septiembre, 339/2021, de 16 de septiembre, 372/2020, de 19 de noviembre, 272/2020, de 3 de septiembre, 214/2020, de 30 de julio o 16/2019, de 11 de febrero.
Conforme reiterada doctrina, los requisitos para que sea admisible el recurso fundado en la letra b) del artículo 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), son los siguientes:
- Por un lado, que se trate de documentos de valor esencial para la resolución del asunto. Así, no es suficiente cualquier documento para que sea admisible el recurso. Es necesario que el documento tenga una importancia decisiva para la decisión; esto es, que dado su contenido pueda racionalmente suponerse que, de haberse tenido en cuenta al decidir, la resolución hubiese sido distinta a la adoptada.
- Por otro lado, que evidencien el error de la resolución recurrida.
A juicio de la doctrina, únicamente puede apoyarse el recurso de revisión en documentos cuya existencia era desconocida o bien que, aun conocida, el recurrente no hubiera podido aportarlos (por causas no imputables a él) entonces al expediente. El Consejo de Estado, en su Memoria correspondiente al año 1999, resalta que el que aparezcan documentos debe entenderse en el sentido de que el interesado no pudo aportarlos en su momento por desconocer su existencia (o incluso cuando se acredite que fue imposible su aportación entonces), pero excluye aquellos otros supuestos en los que el recurrente en revisión aporta un documento cuya existencia razonablemente conocía y que pudo aportar antes de dictarse el acto recurrido en revisión. Congruentemente, tampoco podrán tener cabida en este motivo de revisión aquellos casos en los que el interesado, conocedor de los hechos que pretenden acreditarse, procura y obtiene la documentación de tales hechos a su conveniencia y para su aportación junto con el recurso de revisión, pues no se trataría con rigor de la aparición de un documento, sino de la creación del mismo con la aludida finalidad.
Esta solución es congruente con el carácter extraordinario de esta vía, llamada a revisar actos respecto de los que la propia Administración ha podido pronunciarse plenamente a la vista de los documentos que obraban o habrían podido obrar en su poder, ya en instancia, ya en vía de recurso ordinario o especial (que no extraordinario).
Este Consejo Consultivo comparte el criterio de la propuesta de orden y considera que el recurso debe desestimarse por no concurrir las circunstancias extraordinarias en las que debe fundarse.
La reciente Sentencia 260/2022, de 31 de enero de 2022, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con cita de otra anterior del mismo Tribunal (Sentencia 824/2004, de 16 de julio), señala que "La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha subrayado este carácter extraordinario [del recurso], del que se deriva una restricción de los supuestos en los que resulta admisible, resumiendo tal doctrina la STS de 16 de enero de 2002 cuando se expresa en los siguientes términos: `El recurso extraordinario de revisión que el artículo 118 de la Ley 30/1992 [actual artículo 125 de la LPAC] posibilita frente a los actos de la Administración que hubiesen causado estado, o contra los que no se hubiese interpuesto recurso administrativo en plazo, ha de apoyarse en alguno de los supuestos encuadrados en dicho precepto e interponerse dentro de los plazos que se estipulan en el párrafo segundo de dicho artículo, exigiéndose en el caso de que se alegue al amparo de la aportación de nuevos documentos no tenidos en cuenta en el procedimiento ya concluido, que dichos documentos hubiesen revestido un valor esencial para la resolución del asunto fenecido, así como que -aunque sean de fecha posterior- pongan de manifiesto el error sufrido, precisamente a causa de haberse dictado resolución prescindiendo de su existencia. Consecuente con ello, la doctrina de esta Sala ha venido considerando improsperable la petición de revisión que pretenda fundarse en documentos cuyo contenido no hubiese podido influir de modo decisivo en la resolución adoptada, o que hubiesen podido ser aportados por los interesados en el curso del procedimiento ya fenecido, puesto que no constituye la finalidad del remedio extraordinario de revisión el subsanar la falta de diligencia o el incumplimiento de las cargas procesales que se han de imputar a la parte interesada (Sentencias de 6 de julio de 1998 y 11 de noviembre de 1999). En cambio, ha de considerarse indiferente la circunstancia [del] ejercicio de la acción revisoria con base en los nuevos documentos (siempre dentro del plazo de los tres meses a partir del momento en que hayan venido a conocimiento del interesado) se funde en su hallazgo casual o en la obtención a través de la gestión personal de dicho interesado, siempre y cuando no hubiese sido posible su aportación en el momento procesal oportuno pese su diligente actuación.
»Con arreglo a este último sentido, han de reputarse irrelevantes las sucesivas redacciones de los textos legales reguladores del recurso extraordinario de revisión (…), puesto que los conceptos de `aparición´ y `aportación´ de los nuevos documentos, habilitantes del motivo, que alternativamente se han venido empleando a lo largo de las mismas, han de ser entendidos referidos a una misma conclusión: la imposibilidad real de que los documentos hallados o aportados hubiesen sido puestos a disposición del órgano decisor, pese a que su contenido hubiese resultado esencial para evidenciar el error sufrido al resolver´".
(Dictamen 118/2022, de 4 de mayo y, en el mismo sentido, dictámenes 36/2005, de 3 de febrero, 562/2005, de 23 de junio, 895/2005, de 20 de octubre, 337/2007, de 10 de mayo, 492/2008, de 17 de julio)
En relación con la consideración de "documento de valor esencial" de la certificación aportada , tal como tiene reconocido este Consejo Consultivo (por todos Dictamen 155/2015 de 15 de mayo) el Tribunal Supremo rechaza, como documento idóneo a estos efectos, un certificado que pudo ser solicitado por el interesado durante la tramitación del procedimiento, puesto que "entender lo contrario sería posibilitar siempre el recurso extraordinario por esta causa, con solo pedir a cualquier órgano certificante la constancia de documentos anteriores" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, de 6 de julio de 1998).
En el mismo sentido el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), en Sentencia de 19 de febrero de 2003, dispone que "la firmeza de los actos administrativos y su posible revisión no puede depender de que el interesado obtenga más tarde un certificado de un Registro Público que siempre estuvo a su disposición, o tenga después la ocurrencia de consultar un Registro que siempre pudo consultar. Los ciudadanos deben ser diligentes en la defensa de sus derechos utilizando a su debido tiempo los medios que tengan a su disposición. Si así no los utilizan, pierden la posibilidad de hacerlo más tarde.
»La mera `aportación´ a que se refiere el artículo 118.1.2ª de la ley de Procedimiento 30/1992 no puede referirse a certificados de Registros Públicos ni a otros documentos que con la diligencia propia de un ciudadano normalmente cuidadoso, podrían haber sido aportados en tiempo, sino a la aportación de documentos desconocidos o de conocimiento difícil o anormal".
En Sentencia de 26 de abril de 2004 la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, mantiene, en relación con la aportación de un certificado bancario, que "no es un documento que aparezca con posterioridad a la Resolución que a través del recurso extraordinario pretende combatirse; sino que simple y llanamente se confecciona con posterioridad; tampoco es que se aporte con posterioridad porque no ha resultado posible su aportación anterior (…). No es, por tanto, uno de los documentos a que se refiere la circunstancia 2ª del tan citado artículo 118.1 de la Ley 30/1992. Y su admisión atentaría contra el principio de seguridad jurídica".
Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado en varios dictámenes (sirva de ejemplo el Dictamen 2.695/2001, de 18 de octubre de 2001) que la expresión "que aparezcan documentos" debe entenderse en el sentido de que el interesado no pudo aportarlos en su momento por desconocer su existencia (o incluso cuando se acredite que fue imposible su aportación entonces), pero excluye aquellos otros supuestos en los que el recurrente en revisión aporta un documento cuya existencia razonablemente conocía y que pudo aportar antes de dictarse el acto recurrido en revisión. Admitir la posibilidad de aportar en cualquier momento por el interesado –y obligar consiguientemente a su aceptación por parte de la Administración– documentos producidos con posterioridad al acto impugnado supondría dejar en manos del interesado la apertura del plazo para recurrir previsto en el artículo 118.2 de la Ley 30/1992, lo cual casa mal con el carácter extraordinario del recurso de revisión".
(Dictamen 405/2022, de 25 de agosto y, en el mismo sentido, dictámenes 207/2005, de 17 de marzo, 910/2006, de 19 de octubre, 341/2007, de 10 de mayo, 234/2008, de 30 de abril, 1.082/2009, de 12 de noviembre, 800/2011, de 7 de julio, 149/2015, de 29 de abril, o 155/2015, de 7 de mayo)
De acuerdo con el criterio del Consejo de Estado, "el precepto establece que esos documentos deben ser de valor esencial para la resolución del asunto, evidenciando el error de la resolución recurrida. Ello significa que su conocimiento previo por la Administración hubiera llevado necesariamente a dictar una resolución distinta de la que finalmente se adoptó" (Dictamen 778/2002, de 18 de abril de 2002).
El carácter extraordinario del recurso de revisión, en relación con la causa que en este caso se invoca, trata de paliar las consecuencias perjudiciales que para el interesado pudieran producirse, al aparecer documentos una vez que ya no se puede acudir a los medios normales de impugnación, por ser firme el acto que es perjudicial al interesado.
(Dictamen 43/2005, de 3 de febrero)
No todo documento que se aporte, aunque su contenido fuera desconocido por la Administración autora del acto, será idóneo para apoyar un recurso de revisión, sino que es preciso que el mismo evidencie el error en la resolución recurrida.
El Consejo Consultivo de Castilla y León, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado ha reiterado que por documentos de valor esencial para la resolución del asunto deben entenderse aquéllos cuyo conocimiento previo hubiera modificado la situación conocida en aquel momento.
(Dictámenes 579/2005, de 21 de julio, 460/2006 y 461/2006, de 24 de mayo, 341/2007, de 10 de mayo, 878/2007, de 18 de octubre, 492/2008, de 17 de julio, 382/2009, de 21 de mayo, 802/2011, de 14 de julio, 149/2015, de 29 de abril, y 155/2015, de 7 de mayo).