En cuanto al régimen jurídico de la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, hay que considerar que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha elevado a 6 meses el plazo de 3 meses, que establecía al efecto el artículo 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 

De este modo, el artículo 106.5 de la Ley 39/2015 dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo (…)”. 

Hay que recordar que conforme al artículo 25.1.b) de la misma Ley 39/2015 “En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”. 

El citado artículo 95 a su vez previene, en su apartado tercero, que “3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. 

»En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”. 

En lo demás, no se produce el efecto de la caducidad en los procedimientos no iniciados de oficio, tal y como se encarga de precisar, el artículo 106.5 “Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”. Con ello la propia Ley 39/2015, exceptúa la regla general del silencio estimatorio establecida en su artículo 24.1, primer párrafo, tal como se reitera en su párrafo tercero “El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. (…)”. 

Han sido muy numerosos los dictámenes en los que el Consejo Consultivo se ha pronunciado sobre la concurrencia de esta excepción procedimental: 

Hay que tener en cuenta que la caducidad supone una forma anormal o extraordinaria de terminación de un procedimiento administrativo; máxime si tenemos en cuenta que en el presente caso es la propia Administración Pública la que ha iniciado de oficio el procedimiento. 

En estos casos lo que caduca por la ausencia de respuesta por parte de la Administración es el procedimiento, con lo que, y ante el carácter imprescriptible de la nulidad radical o absoluta, sería posible iniciar un nuevo procedimiento de revisión de oficio. 

Hay que recordar que, si bien es cierto que los actos nulos −por ser precisamente nulos− lo son desde el momento en que se dictaron (por sus efectos ex tunc), también es cierto que producen una apariencia en el orbe jurídico que, por la inseguridad que conllevan, deberían destruirse. La revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho entraña una cuestión de interés general y la falta de respuesta de la Administración en el plazo fugaz de tres meses no debería impedir la consecución del procedimiento para dejar sin efecto estos actos, siempre dentro de los límites establecidos en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 

(Dictámenes 266/2004, de 3 de junio, 1.114/2005, de 19 de enero de 2006, 1.236/2006, de 25 de enero de 2007, 299/2007, de 26 de abril, 842/2008, de 23 de octubre, 257/2009, de 11 de marzo de 2010, 870/2010, de 2 de septiembre, 379/2011, de 14 de abril, 918/2012, de 17 de enero de 2013, 421/2014, de 25 de septiembre, y 422/2016, de 24 de octubre) 

Existen numerosos expedientes en los que el órgano instructor no hace uso de la facultad de ampliación de plazos, reconocida en el artículo 32, ni de suspensión expresa de aquéllos prevista en el artículo 22.1.d), ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre –lo que es aconsejable a fin de evitar la caducidad del procedimiento–, y tampoco la autoridad consultante hace uso de la posibilidad que otorga el artículo 52.1 del vigente Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo, de efectuar la solicitud de dictamen considerando urgente su emisión. 

El Consejo Consultivo ha reiterado en numerosos dictámenes que, una vez transcurrido el plazo de seis meses, el pronunciamiento del Consejo Consultivo solo puede ser el de apreciar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 106.5 de la Ley 39/2015; todo ello sin perjuicio de que la Administración consultante pueda, en su caso, acordar nuevamente la incoación del procedimiento, al considerar que no existe limitación temporal para declarar la nulidad de pleno derecho, pudiendo también acordar, a estos efectos, la conservación de los actos y trámites practicados en el procedimiento en lo que resulte procedente. 

(Dictámenes 266/2004, de 3 de junio, 531/2005, de 7 de julio, 457/2006, de 24 de mayo, 15/2007, de 15 de febrero, 643/2008, de 4 de septiembre, 257/2009, de 11 de marzo de 2010, 602/2010, de 24 de junio, 1.110/2011, de 27 de septiembre, 92/2012, de 29 de febrero, 658/2013, de 25 de septiembre, 421/2014, de 25 de septiembre, y 20/2015, de 5 de febrero, 202/2016, de 9 de junio, 310/2016, de 4 de agosto, y 512/2016, de 12 de enero de 2017, por referencia a la Ley 30/1992) 

Ha de recordarse que el procedimiento de revisión de oficio está sujeto a un plazo de caducidad de seis meses cuando se inicia de oficio, ex artículo 106.5 de la LPAC (“Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. (…)”). 

Por su parte, el artículo 22.1 de la LPAC establece que “El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: (…) d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento”. Como señala a este respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2008, si bien referida a normativa anterior, “esos momentos (inicio y término de la suspensión) han de coincidir con el de la salida de la petición del órgano requirente -pues no debe perjudicar al administrado la demora en su remisión- y el de entrada en el mismo del informe en cuestión”. 

En el caso examinado, el procedimiento revisor se ha incoado de oficio por Resolución (…) de 24 de julio de 2019, la propuesta de resolución es de fecha 21 de julio de 2020, y ha tenido entrada en el registro de este Consejo Consultivo el 24 de julio de 2020, sin que se haya hecho uso de la facultad de suspender el procedimiento en virtud de lo señalado en el artículo 22.1.d) de la LPAC, razones por las que debe concluirse que se ha producido la caducidad del procedimiento, al haber transcurrido desde su inicio el plazo de seis meses previsto en la LPAC (…). 

Por todo ello, este Consejo Consultivo considera, en aplicación de lo dispuesto en los citados artículos 106.5 y 22.1.d) de la LPAC, que procede que se declare la caducidad del procedimiento. Como señaló la Sentencia de 10 de noviembre de 2006, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, “la caducidad del expediente viene intrínsecamente relacionada con que se haya producido una indefensión en el administrado, pues la simple inactividad de la administración provoca una situación de indefensión en el administrado, al colocarle en inseguridad sobre la posible resolución que pudiese dictar la Administración. Por este motivo, una vez caducado el expediente, la única resolución que puede dictarse es la de tener por caducado el mismo”. 

Lo anterior se entiende sin perjuicio de que la Administración consultante pueda, en su caso, acordar nuevamente su incoación, así como la conservación de los actos y trámites practicados en el primer procedimiento en lo que resulte procedente, de conformidad con los artículos 51 y 95.3 de la LPAC. El artículo 95.3 de la citada ley dispone que “(…). En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”. 

(Dictamen 271/2020, de 17 de septiembre) 

Es criterio de este Consejo Consultivo que la solicitud de dictamen, por sí misma, no produce efectos suspensivos del plazo máximo para resolver y notificar la resolución de un procedimiento, sino que es preciso que dicha suspensión sea acordada de forma expresa y notificada a los interesados. 

(Dictamen 92/2012, de 29 de febrero) 

En cuanto al plazo máximo de resolución y notificación de seis meses que establece el artículo 106.5 de la LPAC y cuya superación determina la caducidad del procedimiento, se advierte que consta en el expediente únicamente la remisión de la resolución de suspensión, pero no su notificación a los interesados, aspecto este determinante para la eficacia de la suspensión. 

(Dictamen 363/2020, de 29 de octubre)

De producirse la caducidad, se recuerda que la autoridad consultante debe proceder en todo caso a la declaración de dicha circunstancia, lo que supone la terminación del procedimiento. Es decir, el dictamen del Consejo Consultivo constata que el procedimiento ha caducado, pero es preciso que posteriormente el órgano administrativo competente declare la caducidad del procedimiento que él inició. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2016) 

Hay que tener presente que no procedía en tal momento recabar este dictamen, ni por tanto la suspensión acordada, ya que la tramitación del procedimiento distaba de estar concluida, pues no había sido concedida audiencia a dos de los interesados, (…), para los que el acuerdo de inicio del procedimiento de 12 de mayo de 2017 dispuso la conservación de la audiencia otorgada en el procedimiento previo declarado caducado (el iniciado el 7 de mayo de 2015), con contravención del artículo 95.3 de la LPAC “(…). En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”. 

Por todo ello, este Consejo Consultivo considera que, en aplicación de lo dispuesto en los preceptos citados, procede que se declare la caducidad del procedimiento; sin perjuicio de que la Administración consultante pueda, en su caso, acordar nuevamente su incoación así como la conservación de los actos y trámites practicados en el procedimiento en lo que resulte procedente, de conformidad con los artículos 51 y 95.3 de la LPAC. 

(Dictamen 511/2017, de 29 de noviembre y, en sentido similar, 273/2020, de 3 de septiembre) 

En relación con el plazo máximo de resolución y notificación de 6 meses que establece el artículo 106.5 de la LPAC y cuya superación determina la caducidad del procedimiento, debe tenerse presente la suspensión de los plazos administrativos desde el 14 de marzo de 2020, dispuesta en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que ha sido alzada con efectos desde el 1 de junio de 2020 por el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020. Junto a ello, el 7 de julio de 2020 se acuerda suspender el plazo de resolución del procedimiento de revisión de oficio conforme al artículo 22.1.d) de la LPAC. 

(Dictamen 333/2020, de 15 de octubre y, en el mismo sentido, dictámenes 165/2020 y 175/2020, ambos de 18 de junio)