El artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, se refiere a los “Límites de la revisión”, sobre los que dispone que “Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. 

Como destaca la Memoria del Consejo Consultivo del año 2014 (por referencia al mismo precepto de la Ley 30/1992), la doctrina y jurisprudencia coinciden en destacar la importancia del artículo 106 como precepto que contiene una serie de principios moduladores de la revisión de actos administrativos y una ratificación del carácter restrictivo con que dicho ejercicio debe contemplarse. Se trata de una modulación de los efectos de la nulidad como consecuencia de la concurrencia de otros principios jurídicos de obligada observancia, como son los de seguridad jurídica, proporcionalidad, equidad, buena fe y protección de la confianza en la apariencia de la actuación administrativa, entre otros. 

El Tribunal Supremo en numerosas sentencias, sirvan de ejemplo las Sentencias de 23 de octubre de 2000 y de 29 de noviembre de 2005, señala que la seguridad jurídica exige que se mantengan las situaciones que han creado derechos a favor de sujetos determinados, sujetos que confían en la continuidad de las relaciones jurídicas surgidas de actos firmes de la Administración, que no fueron impugnados en tiempo y forma, por lo que había razón para considerarlos definitivos y actuar en consecuencia. 

Ello no quiere decir que la acción de nulidad no pueda ejercitarse contra los actos firmes de la Administración, sino que su ejercicio es improcedente cuando con ello se vulneran las necesidades derivadas de la aplicación del principio de seguridad jurídica, principio que está indisolublemente ligado al respeto a los derechos de los particulares, expresamente mencionados por el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como límite al ejercicio de la potestad revisora de la Administración establecida en el artículo 102 del referido texto legal. 

Ya en la Sentencia de 24 de abril de 1993, (…), el Alto Tribunal declaraba que los límites de la revisión son una contrapartida necesaria a la imprescriptibilidad de la acción de revisión de oficio porque la diferencia real con la vía de los recursos ordinarios es que no cuenta sólo el interés del accionante y el puro valor de la legalidad del acto impugnado, sino otros elementos a ponderar por la Administración, por los límites imperativos del actual artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 

Tal y como advirtió el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de enero de 2006 [y de 13 y 27 de marzo de 2012], “la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrar un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros”. 

En similar sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2012. Dicha sentencia, que recoge la doctrina del Tribunal sobre esta cuestión, señala que “la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares". Ello lleva al Tribunal Supremo a considerar que “quien ha tenido sobradas oportunidades de ejercitar las acciones nulidad o anulabilidad oportunas al amparo de los artículos 62 y 63 de la Ley [30/1992], pese a lo cual ha dejado precluir los plazos legales para efectuarlo, no puede ejercitar tardíamente su pretensión de anulación por la vía del recurso de revisión del artículo 102.1, y el intentar hacerlo así contraviene sin duda alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación”. 

En definitiva, puede concluirse que el artículo 106 opera como un límite a la facultad de la Administración para recurrir a esta vía excepcional en aquellos supuestos en que su empleo vulneraría los principios de equidad y buena fe, los derechos de los particulares o las leyes. Se trata, en definitiva, de una previsión que tiende a moderar la rigidez de la declaración de nulidad de pleno derecho y que viene a garantizar, frente a la posibilidad de que en cualquier momento se declare la nulidad, un elemento esencial para las relaciones entre la Administración y los administrados, cual es la seguridad jurídica. 

Expuesta la posición doctrinal y jurisprudencial al respecto, hay que poner de manifiesto que han sido varios los dictámenes emitidos por el Consejo Consultivo durante el año 2014 en los que se concluyó la no procedencia de la revisión de oficio, al apreciar la existencia de los límites a dicha revisión. Tal fue la conclusión en los dictámenes 513, 528, 529 y 542/2014. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2014 y, junto a los que cita, dictámenes 152/2012, de 14 de marzo, 186/2012, de 12 de abril, 682/2013, de 24 de octubre, 714/2013, de 18 de octubre, o 204/2015, de 16 de junio) 

En el supuesto objeto del presente dictamen, este Consejo Consultivo considera que no concurren las circunstancias establecidas en el artículo 106 de la Ley 30/1992 que impidan acordar la nulidad pretendida. 

La trascendencia del vicio de nulidad concurrente, motivada por la infracción de los principios de la contratación como los de igualdad y no discriminación, consagrados, además, en la Constitución, y que pueden haber impedido una mayor concurrencia de licitadores, obliga a que la facultad de revisión deba prevalecer en este caso sobre los derechos que pudiera tener el interesado u otras circunstancias limitativas de las facultades de revisión. (Por otra parte, no cabe obviar que el contrato se suscribió por un plazo de 50 años de los cuales han transcurrido 16, por lo que restan aún más de 30 años). 

(Dictamen 393/2019, de 30 de octubre y, en el mismo sentido, dictamen 338/2016, de 31 de agosto) 

Se aprecia en primer lugar un ejercicio tardío por parte del Ayuntamiento de sus potestades revisoras, puesto que ha transcurrido un amplio período de tiempo desde la celebración del contrato (15 de julio de 2002) hasta el inicio del procedimiento de revisión (17 de mayo de 2013). Como resulta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008, los límites de la revisión deben aplicarse cuando, a través del ejercicio de la acción de nulidad, se pretende reabrir el procedimiento, de forma evidentemente tardía y sin que exista justificación alguna para tan larga espera, cuando desde el momento inicial se conocía o podía conocerse la hipotética causa de nulidad. 

Además, las actuaciones que en dicho período desarrolla la Junta Vecinal en relación con el contrato celebrado, autorizando, por una parte, la subrogación de un nuevo contratista, la empresa (…), mediante el contrato que suscribe con ésta el 27 de enero de 2010, y, por otra, a través de la venta celebrada el 16 de mayo de 2011, por la que la Junta Vecinal [le] transmite (…) el aprovechamiento comercial que le corresponde (50%) en virtud del contrato sometido a revisión, no hacen sino reforzar la apariencia de validez del contrato y la confianza del contratista en aquélla, de modo que el mencionado ejercicio tardío de la potestad administrativa de revisión, supondría un menoscabo del principio de buena fe que ha de presidir el vínculo contractual contraído por el Ayuntamiento. 

Por todo lo anterior, este Consejo Consultivo considera que no procede ejercitar las facultades de revisión de oficio en relación con el contrato de aprovechamiento forestal de 15 de julio de 2002, al ser de aplicación al caso las limitaciones que para tal ejercicio establece el artículo 106 de la Ley 30/1992. 

(Dictamen 625/2013, de 25 de septiembre y, en sentido similar, 152/2012, de 14 de marzo) 

La inobservancia de la competencia y procedimiento establecido para la adjudicación del contrato no exonera a la Administración de cumplir sus obligaciones y menos aun cuando la irregularidad la ha cometido la propia Administración; circunstancia que en modo alguno puede beneficiarle. 

La Administración no puede abusar de la exigencia de requisitos formales o de errores provocados por ella misma para denegar el reconocimiento de derechos con base en tales defectos. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 1 de julio de 1999 considera que “(…) ello supone un abuso de derecho, sancionable conforme a lo dispuesto en el artículo 7.1 Código Civil y a la doctrina de los propios actos, además de un enriquecimiento injusto por parte de la Administración”. (En este sentido, dictámenes de este Consejo Consultivo nº 1055/2009, de 4 de noviembre, o 625/2013, de 25 de septiembre). 

El artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, establece los límites de la revisión (…). En el presente caso, se aprecia en primer lugar un ejercicio tardío por parte del Ayuntamiento de sus potestades revisoras, puesto que ha transcurrido un amplio período de tiempo desde la adopción de la resolución de la Alcaldía que motiva la actuación (30 de marzo de 2005) hasta el inicio del primero de los procedimientos revisorios, que caducó (25 de febrero de 2016). Como resulta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008, los límites de la revisión deben aplicarse cuando, a través del ejercicio de la acción de nulidad, se pretende reabrir el procedimiento, de forma evidentemente tardía y sin que exista justificación alguna para tan larga espera, cuando desde el momento inicial se conocía o podía conocerse la hipotética causa de nulidad. 

Además, como pone de manifiesto la entidad a cuyo favor se concertó la garantía, mediante el Auto de 4 de febrero de 2010, del Juzgado de Primera Instancia (…), se despacha ejecución en nombre de (…) como acreedor, frente a la Sociedad Municipal de la Vivienda (…) y el Ayuntamiento (…) como ejecutados por importe de 878.502,58 euros. Con arreglo a ello, una eventual revisión sería contraria al derecho de los particulares a la ejecución de las resoluciones judiciales, ligado al principio de tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución. Como resulta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2008, este principio comprende el cumplimiento de la resolución, ya que en caso contrario las sentencias serian meras declaraciones de intenciones (Sentencia del Tribunal Constitucional 176/1985); el principio de inalterabilidad de las resoluciones judiciales conectado con la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución); que el ejercicio de la potestad jurisdiccional juzgando y haciendo juzgar lo juzgado corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales (artículo 117.3 de la Constitución); el principio de obligado cumplimiento de la sentencias (artículo 118 de la Constitución); y que las sentencias se han de ejecutar en sus mismos términos (artículo 18 de la Ley Orgánica 6/1885, de 1 de julio, del Poder Judicial). La pretendida revisión, de ejercitarse además con el objetivo de evitar la ejecución de lo resuelto, resultaría contraria al ordenamiento jurídico al vulnerar el artículo 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa que establece que “Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”. 

Por todo lo anterior, este Consejo Consultivo considera que no procede ejercitar las facultades de revisión de oficio, al ser de aplicación al caso las limitaciones que para tal ejercicio establece el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 

(Dictamen 460/2016, de 12 de enero de 2017) 

Para aplicar el límite derivado de la buena fe o el principio de confianza legítima para proteger una situación concreta digna de tal protección en un supuesto de revisión de oficio es necesario que el interesado desconozca la ilegalidad de la actuación de la Administración y que no haya actuado de forma imprudente al desconocerla. Esta exigencia es coherente con el fundamento de la protección de la confianza en la seguridad jurídica que solo ampara a quien está en la creencia de la legalidad de la actuación administrativa y en la medida en que dicha creencia se mantenga. 

En este sentido, el nivel de diligencia exigible dependerá de la persona del interesado, sin que pueda ser exigible el mismo nivel de diligencia, por ejemplo, a un experto en el asunto de que se trate que a un completo desconocedor del régimen jurídico de una materia. 

En esta ponderación entre el interés del destinatario en el mantenimiento de la actuación administrativa y el interés público que alega la Administración para revisarla, no debe obviarse la situación de intensa crisis que afectaba directamente a las Entidades locales y que motivó la adopción de medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Medidas aprobadas normativamente y ampliamente publicitadas. Debió por ello examinarse por las entidades interesadas la legalidad administrativa y financiera de un contrato tan importante, precisamente en un contexto de graves riesgos derivados de la crisis, en la que había caído el mercado del suelo y en la que se habían adoptado duras medidas para la estabilidad financiera y macroeconómica. 

Por último, en cuanto al tiempo para ejercitar la revisión de oficio debe recordarse que los órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento mantienen que no tuvieron conocimiento de la carta de conformidad –no fue informada por la Intervención Municipal, ni sometida a la aprobación de la Junta de Gobierno ni del Pleno Municipal, ni comunicada a la Central de Información de Riesgo del Ministerio de Hacienda, actuación que al parecer está siendo examinada en las Diligencias Previas del Procedimiento Abreviado (…)-. 

Por todo ello, teniendo en cuenta la gravedad de las causas de nulidad, se hace muy difícil reconocer una situación de confianza protegible frente a un acto administrativo nulo de pleno derecho, y más cuando se han infringido las estrictas medidas para la reducción del déficit público, que van más allá de las relaciones de las partes intervinientes en este contrato. 

(Dictamen 282/2016, de 28 de julio) 

En este sentido cabe poner de manifiesto la confianza en la apariencia de legalidad del procedimiento de otorgamiento de subvenciones cuya nulidad se pretende. En ningún momento durante la tramitación de los expedientes se advirtió la posible derogación del Decreto 209/2000, de 5 de octubre, los beneficiarios se ajustarán al procedimiento señalado por la Administración. 

El Consejo de Estado, a propósito de la presente causa de nulidad [47.1.f] en el seno de una revisión de oficio, ha señalado que “Para que este vicio se produzca no resulta suficiente que se produzca una vulneración objetiva del ordenamiento, con independencia de la gravedad que revista, sino que es preciso que esta vulneración consista precisamente en la carencia, en la persona que adquiere una facultad o derecho, de un requisito esencial de carácter subjetivo” (Dictamen 1530/2002). Y en su Dictamen 3.490/97, de 17 de julio, por el que se analiza la posible revisión de unas ayudas, se consideró que no procedía, “por haber existido una confianza legítima en la corrección del resultado final del procedimiento de concesión de ayudas por parte del interesado que ya obtuvo un pronunciamiento favorable a la perdurabilidad de su resolución con la anulación (…). Tal concepto procede de una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo evidenciada, entre otras, en la Sentencia de 1 de febrero de 1990, recogiendo la línea doctrinal alemana, luego asimilada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En el caso presente, acreditada la concurrencia de los requisitos de fondo e incluso concedida efectivamente la ayuda, opera el principio de confianza legítima como fundamento último de la subsanación de cualquier defecto procedimental anterior”. 

Este Consejo Consultivo, en su Dictamen 1055/2009 consideró también que la Administración no puede abusar de la exigencia de requisitos formales o de errores provocados por ella misma para denegar el reconocimiento de derechos con base en tales defectos, lo que además provocaría previsiblemente la obligación de indemnizar. 

Por todo lo anterior, se considera que no procede ejercitar las facultades de revisión de oficio, al ser de aplicación al caso los límites que para tal ejercicio establece el (…) vigente artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 

(Dictamen 154/2018, de 25 de abril) 

Un resumen de la doctrina del Consejo Consultivo de Castilla y León sobre los límites a la revisión de oficio, se expone en el siguiente artículo doctrinal publicado en la Revista Española de la Función Consultiva (núm.14, julio-diciembre 2010, págs. 383-389) 

https://www.cjccv.es/pdfs/pub/refc-n14.pdfEste enlace se abrirá en una ventana nueva