El artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”. 

El dictamen 331/2019, de 18 de julio, aborda la naturaleza jurídica de los acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo de funcionarios y concluye que procede revisar un Acuerdo suscrito entre la Gerencia de la Universidad y la Junta de Personal de Administración y Servicios de la Universidad, regulador de las condiciones de trabajo de sus funcionarios, al amparo del artículo 106.2 de la Ley 39/2015, (“Las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2”). 

La aplicación de la vía del citado artículo 106.2 de la Ley 39/2015, referido a la revisión de disposiciones generales, se ampara en la naturaleza jurídica de estos acuerdos sobre la que se indica, como ya lo hiciera el Dictamen del Consejo nº 19/2014, de 13 de febrero, que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid, de 29 de junio de 2010, relativa a la modificación del “Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo y Retribuciones del personal al servicio del Ayuntamiento de Salamanca”, precisa: “En atención a lo previsto, principalmente, en los apartados 7 y 8 del artículo 38 de la Ley 7/2007 que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público y teniendo presente las diversas opiniones doctrinales existentes sobre la naturaleza de los acuerdos de la índole del antes mencionado, esta Sala se inclina por considerar a los mismos como contrato colectivo-reglamento siendo constitutivos de una nueva fuente del Derecho en el ámbito de la Función Pública y que dan lugar a unas normas denominadas ‘negociadas o paccionadas’ cuyo rango jerárquico se equipara a las que dictó el órgano administrativo que aprobó o ratificó el mencionado acuerdo; pudiendo así derogar, modificar o sustituir a los reglamentos (en este caso los municipales) que se venían ocupando de regular las materias abordadas por el acuerdo y teniendo una eficacia normativa mediata o inmediata sobre las condiciones de trabajo según el tipo de regulación que contengan (mero establecimiento de principios básicos o tratamiento detallado sobre ciertas materias).” 

En cuanto al fondo del asunto, el Dictamen sostiene que la reducción de jornada laboral prevista en el Acuerdo suscrito entre la Gerencia de la Universidad y la Junta de Personal, carecía de amparo legal y resultaba contraria al principio de legalidad en materia retributiva, al no conllevar la correlativa disminución de haberes a sus beneficiarios. Señala que “la legislación básica en el ámbito del Sector Público determina los supuestos de jubilación anticipada y la realización de una jornada general de trabajo mínima de treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, aplicable también a cualquier jornada especial existente o que pudiera llegar a establecerse que comportaba la suspensión de cualquier acuerdo, pacto o convenio que entrara en contradicción. (…). 

»En este sentido el informe de la Asesoría Jurídica de la Universidad (…) señala que `Resultan bien conocidos, por la repercusión mediática de que fueron objeto, los pronunciamientos de nuestro Alto Tribunal acerca de la constitucionalidad de esta Disposición, todos ellos con idéntico resultado: el establecimiento de la jornada de treinta y siete horas y media semanales se ajustaba al ejercicio de la competencia estatal -artículo 149.1.18 de la CE- para fijar con carácter básico jornada y horarios, siendo contrarias al orden constitucional de distribución de competencias aquellas leyes y decretos autonómicos que fijaban jornadas de trabajo de duración inferior. Entre estos pronunciamientos, a los que nos remitimos, se encuentran las siguientes sentencias:- STC 99/2016, de 25 de mayo (…) STC 158/2016, de 22 de septiembre (…) STC 142/2017, de 12 de diciembre (…)´.

»No obstante, la disposición adicional centésima cuadragésima cuarta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, ha abierto la posibilidad de una nueva regulación con carácter básico de la jornada de trabajo en el Sector Público, al posibilitar que cada Administración, cumplidos determinados requisitos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, previa negociación colectiva, pueda fijar una jornada ordinaria distinta a la establecida con carácter básico”. 

De acuerdo con ello, dado que durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2012 y el 4 de julio de 2018 se ha mantenido vigente la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, que fijaba con carácter básico para el Sector Público una jornada de trabajo mínima de treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, el referido Acuerdo, celebrado el 30 de octubre de 2017, no es conforme a Derecho, como tampoco lo es la aprobación por el Gerente de la Universidad de una norma paccionada, como el Acuerdo sometido a revisión, pues la potestad de dictar normas de régimen interno de alcance general, en cuanto contenido esencial de la autonomía universitaria -artículo 2.2.a) de la LOU-, se halla atribuida en los Estatutos de la Universidad al Consejo de Gobierno de la Universidad. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2019)

La iniciación del procedimiento se produce a instancia de la Resolución del Procurador del Común de Castilla y León de 18 de septiembre de 2020, sobre la Queja presentada por la Asociación, por disconformidad con el procedimiento de aprobación de la modificación de varias ordenanzas fiscales, en la sesión plenaria municipal celebrada el 26 de diciembre de 2019, alegando que se celebró sin la publicidad necesaria. 

Existe una consolidada jurisprudencia sobre las consecuencias de los defectos formales en la elaboración de las disposiciones de carácter general, que ha sentado el principio general según el cual los incumplimientos o cumplimientos defectuosos en el trámite de información pública acarrean la nulidad de pleno derecho de la disposición. Así lo pone de manifiesto la Resolución del Procurador del Común de 18 de septiembre de 2020, con cita de diversas sentencias, algunas recaídas en recursos relativos a la aprobación de otras ordenanzas fiscales por el mismo Ayuntamiento (…) (sendas SSTSJCYL de 8 de febrero de 2013, sobre las ordenanzas núms. 13 y 26). En este sentido, sobre el alcance del trámite de audiencia previo a la aprobación definitiva de las ordenanzas locales reguladoras de las tasas municipales en los términos del artículo 17 del TRLRHL, se trae a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2012, según la cual “Hemos declarado la nulidad de pleno derecho de las ordenanzas municipales que no lo respetan. (...) El acuerdo de aprobación definitiva de ordenanzas fiscales, adoptado antes de haber transcurrido cumplidamente el plazo de 30 días de información pública y de que se hubieran resuelto las reclamaciones y las alegaciones presentadas dentro de dicho plazo (…), constituye un motivo de nulidad absoluta de la ordenanzas.(...); y la Sentencia del mismo Tribunal de 3 de octubre de 2013, a cuyo tenor, “teniendo en cuenta que las tres modalidades de anuncio contempladas en dicho precepto (en el tablón de anuncios de la entidad, en el BOP de la Provincia y, en Ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes, en un periódico diario) se configuran como garantía de la efectividad del principio de seguridad jurídica del contribuyente, parece lógico exigir que las tres han de cumplir su finalidad, razón por la cual ha de entenderse que el plazo de exposición al público debió comenzar a computarse a partir de la fecha en que tuvo lugar el último de los anuncios”. 

Ello determina la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de modificación de la ordenanza fiscal. 

(Dictamen 246/2021, de 14 de julio)