Es necesario determinar, en segundo lugar, si ese Acuerdo de 4 de mayo de 2003 adoptado por la Junta Vecinal de XXX en el que, a pesar de la denominación dada al mismo por dicha Junta Vecinal, se procede a la adjudicación, no provisional, sino definitiva del contrato, puede considerarse firme, por no haber sido impugnado en tiempo y forma. A tenor del artículo 102.1 de la Ley 30/1992, se requiere que los actos administrativos “hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”. 

Por lo tanto, en el caso que nos ocupa, el acto no puede considerarse firme y finalizador del procedimiento. Fue impugnado en tiempo mediante el recurso de reposición interpuesto el 19 de mayo de 2003 por D. XXX, en el que solicitaba, entre otras cuestiones, que “la Junta Vecinal de XXX acuerde retrotraer las actuaciones del proceso al momento de apertura de plicas y vuelva a proceder a valorar detenidamente el cumplimiento de (…) los requisitos (…) en especial el requisito de la constitución de tantas garantías provisionales como ofertas realiza cada licitador (…), la revocación de los acuerdos de la Mesa de contratación que no se ajusten estrictamente a lo establecido en el Pliego de condiciones (…), que se proceda a realizar una nueva adjudicación (…)”. Dicho recurso ha de considerarse desestimado por silencio administrativo por el transcurso del plazo máximo de un mes que la Administración tiene para dictar y notificar la resolución (artículo 116.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) sin que lo haya hecho, con el efecto consiguiente de habilitar al interesado para la interposición en este caso del recurso contencioso-administrativo (artículo 43.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), si bien es cierto que ese efecto se limita a la esfera del interesado, pero no respecto de la Administración, que continúa obligada a resolver de forma expresa, según el artículo 42 de la citada Ley. 

No obstante, sujeta como se halla a la obligación de resolver, y dado que en virtud de lo dispuesto en el artículo 43.4.b) de la Ley 30/1992, “en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio”, se mantiene abierta la posibilidad de que la Junta Vecinal se desvincule totalmente del sentido desestimatorio, y de que adoptase una resolución expresa sobre el citado recurso de reposición en sentido estimatorio. 

En la reciente Sentencia de 24 de enero de 2004, el Tribunal Supremo, en una cuestión referida a los efectos del silencio desestimatorio en relación con la impugnación en vía contencioso-administrativa, manifiesta que “tales recursos habían de ser resueltos en el plazo de un mes desde el día siguiente al de su presentación, entendiéndose desestimados cuando no hubiera recaído resolución en plazo y sin que la denegación presunta eximiera de la obligación de resolverlos expresamente. Ello de conformidad, por demás, con lo previsto en art. 117.2 de la Ley 30/1992. Luego, (…) habían de entenderse presuntamente desestimados. Con la consecuencia de poder impugnarse, las desestimaciones presuntas, ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo (…). Mas tratándose de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999, ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios sino sólo –nuevamente– de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del art. 43.3 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común, al diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último –a diferencia del primero o positivo– que la `desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o Contencioso-Administrativo que resulte procedente´. Para la estimación por silencio se dice que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento. Para la desestimación, por el contrario, que tiene los solos efectos dichos. Por ello, el supuesto de desestimaciones por silencio negativo ya no puede entenderse comprendido en la previsión del art. 46.1 LJCA, promulgada en momento en que la Ley 30/1992 sí parecía considerar tales desestimaciones como verdaderos actos y no simplemente como una ficción legal”. 

El Tribunal Supremo entiende de este modo que la desestimación por silencio no es un acto que finalice el procedimiento, sino que se configura como una ficción legal con los solos efectos de habilitar al interesado para acudir a la vía contenciosa. Trasladando este criterio del Alto Tribunal al supuesto que nos ocupa, podemos afirmar que la Administración no ha quedado en ningún momento exenta de su obligación de resolver de modo expreso aquel recurso de reposición interpuesto en plazo. 

Se podría oponer a esta consideración anterior el criterio doctrinal que entiende que el límite relativo a que el acto no sea susceptible de impugnación por la vía ordinaria sólo jugará cuando se inicie la revisión a instancia del interesado, y no cuando el procedimiento sea instado de oficio por la propia Administración, lo que podría llevar a afirmar que “en cualquier momento”, sin otro requisito que el de que el acto “ponga fin a la vía administrativa”, la Administración puede revisar de oficio y declarar un acto nulo. Sin embargo, en el expediente examinado concurre una circunstancia concreta: realmente se puede considerar que la Administración no ha obrado “por iniciativa propia” al iniciar el procedimiento de revisión de oficio, sino que en su decisión han influido las diversas reclamaciones, el recurso de reposición, las alegaciones que han manifestado los interesados en el procedimiento, e incluso la impugnación en vía contencioso-administrativa. La “iniciativa propia” a que hace referencia el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, queda circunscrita al caso en que la misma Administración se da cuenta del vicio de nulidad cometido e insta el procedimiento de revisión, pero no puede entenderse que lo insta por propia iniciativa cuando, haciéndose eco de sucesivas reclamaciones y quejas, inicia dicho procedimiento. Distinto sería el caso si la Administración lo hubiese instado inmediatamente después de darse cuenta del vicio cometido mediante el Acuerdo de adjudicación, y no tras varios meses (en concreto, el primer Acuerdo de la Junta Vecinal que insta la revisión de oficio es de 10 de julio de 2003), y con la interposición del recurso potestativo de reposición de por medio. Por todo lo anterior, este Consejo Consultivo entiende que los dos presupuestos o límites que establece el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, juegan en el presente caso, por lo que faltando uno de ellos, el de que se trate de un acto que finalice el procedimiento en vía administrativa, no puede entrarse al examen de la concurrencia de los motivos de nulidad alegados. 

Tal como ha manifestado el Consejo de Estado, la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un supuesto excepcional en virtud del cual la Administración, conforme a una privilegiada facultad de autotutela, puede, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, anular o declarar la nulidad de sus propios actos sin necesidad de acudir al proceso jurisdiccional contencioso-administrativo. 

“Se trata de un auténtico procedimiento administrativo especial de naturaleza autónoma” (Dictamen del Consejo de Estado nº 4313/1998), pero como hemos indicado, excepcional, por lo que sólo ha de instarse en aquellos supuestos en que las vías ordinarias hayan quedado cerradas. La interposición en plazo por parte de un interesado del recurso potestativo de reposición contra el acto que ahora se pretende declarar nulo, obliga a la Administración a utilizar la vía administrativa “ordinaria” y resolver de modo expreso, antes de acudir a una vía “excepcional” como es la revisión de oficio. Se configura así, por lo tanto, como un cauce subsidiario de los recursos administrativos ordinarios. 

Es más, merece la pena advertir que la revisión de oficio que se pretende se motiva en términos análogos a los planteados por el interesado en su recurso de reposición. Pero es que aunque esta coincidencia no existiera y que con ocasión del recurso interpuesto se advirtiera la existencia de algún motivo de nulidad radical planteado en el mismo, procedería aplicar la previsión contenida en el artículo 113.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a cuyo tenor “el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente (…)”. 

No obstante, no ocurriría lo mismo si no se hubiese interpuesto ningún recurso ordinario en plazo –por lo que el acto sería firme–. En este caso únicamente tendríamos que entrar a considerar si la interposición de los recursos contencioso-administrativos que estuviesen pendientes de resolución (en este caso el interpuesto por Dña. XXX), impediría a la Administración iniciar un procedimiento de revisión de oficio. La respuesta en este caso sería distinta, ya que si bien es cierto que la cuestión de validez del acto está subjudice, no cabe hablar de litispendencia. Obviamente, si incoado el proceso administrativo se dictara sentencia antes de haber terminado el procedimiento de revisión, y la sentencia declarara que el acto es válido, quedaría sin objeto éste en la medida en que la causa de pedir sea la misma, y si por no haber conocido la sentencia se dictara resolución declarando la nulidad, ésta resolución sería nula y no podrá prevalecer sobre la anterior. 

Sin embargo, como venimos afirmando, en el presente caso la interposición del recurso de reposición en tiempo y forma contra el Acuerdo de 4 de mayo de 2003 que se pretende revisar de oficio, hace que falte un presupuesto previo: que se trate de un acto firme y finalizador del procedimiento con respecto de la Administración, que en el presente caso ha obviado la vía administrativa ordinaria de resolución. Ello impide a este Consejo Consultivo entrar a considerar más aspectos en el instituto de la revisión de oficio e imposibilita cualquier pronunciamiento sobre la concurrencia de los motivos de nulidad alegados.

(Dictamen 553/2004, de 30 de septiembre)

(...) ha de disiparse la duda que puede suscitar la alegación segunda del escrito de 7 de septiembre de 2004 de XXX, S.L., que sostiene la “improcedencia de la revisión de oficio por incumplimiento de los plazos de interposición de recurso en la vía de impugnación directa”. Los razonamientos efectuados en esa extensa alegación no son correctos. Se confunde la imprescriptibilidad de la acción de nulidad prevista en el artículo 102 de la Ley 30/1992, ejercitada ante la Administración, con la sujeción a plazo procesal del ejercicio de acciones de nulidad que se planteen ante los Tribunales. Son precisamente las sentencias que cita la empresa en su escrito las que aclaran esta cuestión –en párrafos omitidos en el mismo–, con una doctrina que, aplicada al caso que nos ocupa, implica la inexistencia de obstáculo temporal para admitir la solicitud de revisión formulada por D. XXX. 

Así, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de febrero de 2000, señala lo siguiente: “Como se afirma en las Sentencias de esta misma Sala de 27 de julio de 1992, 23 de enero de 1996, 20 de enero y 8 de febrero de 1999, entre muchas otras, ha de concluirse que, sin negar la existencia de ciertas fluctuaciones en torno al tema, ha acabado por prevalecer la tesis de que, ya se hubiese acudido al ejercicio de la acción prevista en el artículo 109, ya se hubiese accionado directamente contra el acto impugnado –caso que es el presente–, el recurrente ha de someterse en el ejercicio de las acciones y recursos pertinentes al plazo de interposición de los mismos que se establezca en la legislación administrativa o procesal. Es decir: siendo imprescriptible la acción para solicitar la revisión en vía administrativa de un acto radicalmente nulo, en cualquier momento puede ser deducida ante la Administración una petición de esa naturaleza, y frente a ella no podrá alegarse válidamente la extemporaneidad de la pretensión ejercitada como circunstancia impeditiva de la iniciación del expediente que corresponda, que habrá de seguirse por sus trámites y concluirse mediante una decisión –sea favorable o adversa a la declaración de nulidad– contra la que, a su vez, podrá interponerse el oportuno recurso contencioso-administrativo; pero cuando se acude a la vía judicial directa, una vez agotada la administrativa previa, es obligado atenerse al cumplimiento de los plazos estipulados en orden a la interposición de los recursos correspondientes en una u otra vía”. 

Doctrina reiterada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2003, que concluye del siguiente modo: “La mayoritaria doctrina jurisprudencial, de la que son muestra las Sentencias relacionadas, puede resumirse diciendo que la imprescriptibilidad de la impugnación de actos o disposiciones administrativas viciadas de nulidad radical, sólo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el art. 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy art. 102 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), cuando se ejercita ante la propia Administración, ya que puede serlo ‘en cualquier momento’, por el contrario en el caso de acciones jurisdiccionales el recurrente ha de someterse a los plazos procesales correspondientes, ya ejercite directamente la acción de nulidad ante los Tribunales, ya acuda a ellos contra la resolución denegatoria de la Administración a quien se reclamó que la declarara”. 

(Dictamen 676/2004, de 4 de noviembre)