(…) la primera cuestión a analizar es si la determinación del importe de las indemnizaciones a pagar por los reversionistas por los bienes revertidos in natura o por la Administración por los bienes que no puedan ser revertidos in natura, de mutuo acuerdo, constituye una transacción extrajudicial sobre el patrimonio que, en cuanto modo de terminación de las respectivas tramitaciones llevadas a cabo, precise de dictamen preceptivo de este Órgano Consultivo. 

La respuesta necesariamente ha de ser negativa, toda vez que el Estado, en materia de competencia exclusiva conforme al artículo 149.1.18 de la Constitución Española, ha configurado legalmente el derecho de reversión en la Ley de Expropiación Forzosa, desarrollada en el correspondiente Reglamento, normativa en la que se regula el procedimiento para declarar y hacer efectivo el derecho a la reversión, y a modo de piezas separadas o procedimientos subordinados o accesorios a éste, el de la determinación de la indemnización a satisfacer por el reversionista y, en su caso, el de la indemnización a satisfacer a éste por la Administración cuando los bienes no puedan ser revertidos in natura, sin que en ninguno de ambos casos tenga cabida el supuesto que aquí se analiza. 

Normativa que no queda, ni puede quedar, afectada por las disposiciones de la Ley 11/2006, de 26 de octubre, salvo en lo relativo a cuestiones meramente competenciales o autoorganizativas. 

Así, la determinación de la indemnización que haya de pagar el reversionista se regirá, por remisión del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa –en la redacción vigente en el momento de formularse la solicitud–, por las normas establecidas en los artículos 24 a 47 de ésta, y concordantes del Reglamento por el que se desarrolla la Ley de Expropiación Forzosa, para la determinación del justiprecio de la expropiación. 

Normas que contemplan la determinación de la indemnización o del justiprecio por mutuo acuerdo, pero que no permiten conceptuar éste como transacción extrajudicial y en modo alguno precisar el dictamen preceptivo de este Órgano Consultivo; en otro caso habría que concluir que toda determinación del justiprecio por mutuo acuerdo lo precisaría. 

Y por lo que respecta a la determinación de la indemnización a satisfacer al reversionista, cabe señalar que ha de realizarse conforme al procedimiento establecido en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, dada la remisión que el artículo 66.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa realiza al artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, una vez derogado el capítulo II del título IV del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa por el citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. 

Procedimiento que “se ciñe a determinar la cuantía de indemnización sustitutoria” (Dictamen de Consejo de Estado 2607/2003, de 23 de octubre) y en el que la exigencia preceptiva del dictamen del Consejo Consultivo deviene de la exigencia del propio procedimiento, no de transacción alguna que no tendría cabida dado el limitado objeto señalado, y que en el presente caso fue emitido ya, Dictamen 727/2005, de 15 de septiembre, sin que pueda volver a emitirse nuevo dictamen sobre la misma cuestión, máxime si se tiene en cuenta que el criterio de valoración permanece inalterado. 

(…) Resta por analizar si el convenio contiene alguna previsión entre sus manifestaciones y estipulaciones que constituya una válida transacción extrajudicial sobre el patrimonio de la Comunidad de Castilla y León de modo que puede estimarse que resulta preceptivo el dictamen de este Consejo. 

Ciertamente el convenio, excediendo del contenido propio del modo señalado con que se presenta, contiene determinadas manifestaciones (VII.13, VIII, IX, XIV y XX) y estipulaciones (Primera, Segunda, Tercera y Octava) que, por sí o fundamentalmente relacionando éstas con aquéllas, podrían plantear como posible una interpretación en la que se apreciase la existencia de una transacción extrajudicial que tendría por objeto el propio derecho de reversión, en cuanto supondría determinar, precisar o concretar los terrenos que procede revertir y los que no, especialmente en lo referido a los terrenos ubicados junto al Colegio XXX y al norte de la quinta cuerda. 

Interpretación que necesariamente ha de ser rechazada al no poder constituir el derecho de reversión objetode transacción extrajudicial, por parte de la Administración, conforme resulta de las siguientes consideraciones: 

  • Que teniendo la transacción como uno de sus presupuestos la necesidad de recíprocas concesiones entre las partes, “que las partes se hagan concesiones mutuas” (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2001), resulta imprescindible que las partes tengan la libre disposición sobre el objeto de aquélla. Circunstancia que no concurre para las Administraciones Públicas respecto de los bienes de dominio público, al constituir materia indisponible y en consecuencia “materia no susceptible de transacción”. 
  • Que la reversión de los bienes expropiados procederá en los supuestos señalados en el artículo 54 de la LEF, conforme a la redacción vigente en el momento de solicitarse aquélla, no procediendo respecto de los bienes demaniales que continúen afectos al interés público que motivó su expropiación. 
  • Que, en consecuencia, la declaración de la procedencia o no de la reversión de los bienes expropiados no puede ser objeto de transacción al recaer sobre materia que no es de libre disposición para las Administraciones Públicas, como son los bienes demaniales, los cuales no pueden ser objeto de las mutuas concesiones de las partes que requiere aquélla. 
  • Por ello, la regulación en materia de expropiación forzosa no contempla la posibilidad de acuerdo o transacción sobre la procedencia o no del derecho de reversión.

    Y el artículo 88.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece que los acuerdos de terminación convencional del procedimiento no podrán versar “sobre materias no susceptibles de transacción”. 
  • La declaración de la procedencia o no del derecho de reversión sobre determinados bienes, en consecuencia, ha de realizarse por la Administración de modo unilateral, no paccionado, y una vez formulada la solicitud de reconocimiento de aquel con anterioridad a la Ley 4/1999, de 13 de enero, como en el presente caso, de modo expreso, operando hasta entonces, transcurridos tres meses, los efectos del silencio en sentido negativo, sin que quepa un acto tácito de reconocimiento de aquél. Obviamente no subsanará dicha omisión la confirmación o reconocimiento que se haga de modo paccionado de un acto inexistente como el señalado. Así, resulta inexcusable la declaración por la Administración mediante resolución expresa de la procedencia o no, según se estime, del derecho de reversión sobre bienes determinados. 

De modo que no resultando posible una interpretación como la señalada, no cabe apreciar en el convenio transacción extrajudicial alguna, no resultando, en consecuencia, preceptiva la emisión de dictamen por este Órgano Consultivo. 

(Dictamen 265/2007, de 19 de marzo)