La última cuestión que se plantea es la de si la regulación que se pretende aprobar puede revestir la forma de orden o, a la vista de su contenido, más bien ha de adoptar la forma de decreto; es decir, si la Consejería de Agricultura y Ganadería tiene competencia para dictar la disposición proyectada. 

Para ello, ha de partirse del artículo 97 de la Constitución, que reconoce al Gobierno -y en principio sólo a él- la potestad reglamentaria. 

Si ésta es la principal mención expresa de la Constitución, no acaban con ello las referencias constitucionales a los reglamentos de la Administración, bien que no alcancen el nivel del artículo citado. En lo relativo a los reglamentos de las Comunidades Autónomas conviene recordar, bajo el punto de vista exclusivo del control, la mención del artículo 153.c) de la Constitución a las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas. Según este precepto, el control de dichas normas se atribuye a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que sería, por cierto, una especificación del principio general de control judicial de la potestad reglamentaria de todas las Administraciones Públicas, que aparece contemplada en el artículo 106 de la Constitución. 

La mención constitucional fundamental es, como se ha indicado, a la potestad reglamentaria del Gobierno. Las potestades reglamentarias de otras Administraciones Territoriales, aun implícitas en la Constitución, tienen reconocimiento más concreto en el Estatuto de Autonomía para la potestad reglamentaria de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. 

Así, el Estatuto de Autonomía de Castilla y León tan sólo reconoce potestad reglamentaria originaria a la Junta de Castilla y León y, a nivel infraestatutario, la ya citada Ley 3/2001, de 3 de julio, en su artículo 26.1.f) recoge, dentro de las atribuciones de los Consejeros, “Ejercer la potestad reglamentaria y la función ejecutiva en las materias propias de su Consejería”. 

Por su parte, el artículo 16 del mismo texto legal, en su letra e), al regular las atribuciones de la Junta de Castilla y León, recoge la de “Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas de las Cortes de Castilla y León así como para el desarrollo de la legislación básica del Estado, cuando proceda, y ejercer, en general, la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté atribuida al Presidente o a los Consejeros”. 

Este reparto competencial coincide con lo recogido en el ámbito estatal en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sobre Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, que reproduce lo previsto en el artículo 97 de la Constitución, conforme al cual la potestad reglamentaria originaria corresponde exclusivamente al Gobierno y no a sus miembros considerados aisladamente. Añade, en su artículo 5.1.h), que corresponde al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan; y en su artículo 4.b), que corresponde a los Ministros tan sólo ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento. 

A la luz de la citada normativa y siguiendo la doctrina mas consolidada, tal regulación significa que no hay una asignación genérica de potestad reglamentaria a los Ministros o Consejeros, sino sólo la conferida por leyes específicas caso por caso. 

Asimismo, desde un punto de vista jurisprudencial, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de julio de 1982, ha declarado que “estando vigente la Constitución, ésta atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno -art. 97- órgano colegiado y supremo de la Administración, que no puede ser sustituido por un Ministro, integrante del Gobierno, sí, pero distinto de él y ajeno a la competencia del órgano colegiado”. Y la Audiencia Nacional, en Sentencia de 22 de marzo de 2000, ha señalado de forma taxativa que “la potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros”. 

De acuerdo con lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1999, “La potestad reglamentaria de los Ministros ha sido un tema candente y controvertido que, a partir de la Constitución, ha dado lugar a diversas resoluciones del Tribunal Supremo en las que se ha tratado de coordinar la atribución que el artículo 97 de aquélla hace al Gobierno de la actividad reglamentaria con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la anterior Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en contraste con la doctrina preconstitucional, en la que no se cuestionaba seriamente la potestad reglamentaria de los Ministros. La posición actual de la jurisprudencia puede sintetizarse en los tres puntos siguientes: a) La Constitución no derogó el artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. b) La potestad para dictar reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar Reglamentos independientes ad intra, esto es, con fines puramente organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que entran dentro de esta categoría los que sólo alcanzan a regular las relaciones con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en aspectos básicos o de carácter general”. 

La potestad reglamentaria que ostentan los Consejeros es derivada puesto que es a la Junta de Castilla y León a la que corresponde la potestad reglamentaria originaria. Sin embargo no existe obstáculo, dentro de los límites de la materia, para que dicha potestad pueda ser ulteriormente diferida a los Consejeros. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1988, de 4 de febrero, confirmó que el artículo 97 de la Constitución no reserva la competencia reglamentaria al Gobierno: “(…) es de rechazar el argumento según el cual la potestad reglamentaria corresponde exclusivamente al Gobierno, sin que éste pueda a su vez conferirla válidamente a otros órganos diferentes, toda vez que la potestad reglamentaria, por ser originaria (art. 97 C.E.), no excluye la posibilidad de delegaciones singulares (…).” 

De ahí que el Consejo de Estado, en su Memoria del año 2005, haya entendido lo siguiente: 

  1. Los Ministros pueden desarrollar (sin necesidad de habilitación) reglamentos del Gobierno. En la práctica, sin embargo, generalmente estos reglamentos suelen atribuir expresamente a los Ministros la competencia para su desarrollo y aplicación. 

    La regla de que la competencia natural de los Ministros sigue a la del Gobierno ha sido recordada por el Consejo de Estado en diversas ocasiones, últimamente en el Dictamen 199/2006, sobre el proyecto de real decreto modificativo del 2.485/1998, de 13 de noviembre, de desarrollo del artículo 62 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista. 

    Cierto es que siempre podrá presentarse el problema de si un real decreto reglamentario ha desarrollado suficientemente una ley o ha regulado de modo suficiente la materia que corresponde al Gobierno, de suerte que, si no se alcanza el módulo mínimo razonable de regulación, no sería correcto que el Ministro pasara a regular la materia, ni siquiera si ese real decreto habilitara expresamente para ello. 

  2. No pueden los Ministros entrar en materias que por su importancia parecen más del ámbito de los reglamentos del Gobierno, lo que de nuevo exige un análisis del caso concreto que se plantee. 

    Un ejemplo de ello ha sido el objeto del Dictamen del Consejo de Estado 579/2006, relativo al proyecto de orden de Economía y Hacienda sobre declaración previa de movimientos de medios de pago en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales. En dicho dictamen se mantiene que, aunque tanto la Ley 19/1993, de 21 de diciembre -sobre medidas de prevención del blanqueo de capitales- y su reglamento ejecutivo (Real Decreto 925/1995, de 9 de junio) habilitan al Ministro, dada la importancia de la materia se consideraba adecuado que, en lugar de una orden ministerial, se aprobara un real decreto.

  3. Siempre con relación al problema de la regulación mínima por parte del Gobierno, se ha admitido habitualmente la “desreglamentación” de aspectos puntuales regulados por reglamentos del Gobierno, de modo que esos aspectos puedan modificarse por orden ministerial.

El Consejo de Estado ha tenido ocasión de subrayar al respecto (así, Dictamen 912/2004) que, conforme al esquema de fuentes diseñado por la Constitución, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, según previene el artículo 97 del texto constitucional, siendo el modo formal de expresión ordinario de dicha potestad el real decreto acordado en Consejo de Ministros. Igualmente ha recordado que, tras ciertas iniciales vacilaciones doctrinales y jurisprudenciales, es aceptada la afirmación de que los titulares de los departamentos ministeriales tienen potestad reglamentaria y que el instrumento formal mediante el cual la ejercen es la orden ministerial (artículos 23.3, apartado segundo, y 25.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno); y también ha entendido que dicha potestad reglamentaria se ciñe al ámbito interno de la Administración, a la regulación de las relaciones especiales de sujeción o amparadas en un título habilitante específico y, sólo si existe expresa habilitación normativa, a la relación general de supremacía. En otros términos que, a falta de habilitación, no se pueden regular situaciones jurídicas generales de los particulares mediante orden ministerial. 

Esto significa que el Gobierno podrá habilitar a un Ministro para los desarrollos complementarios, pero no obviar su propia competencia natural a base de hacer dejación de ella mediante un reenvío abierto a lo que decida el Ministro.

Al no ser determinable en abstracto el punto hasta el cual el reenvío es correcto y a partir de dónde enmascara un auténtico abandono de competencias propias, para alcanzar conclusiones habrá que analizar cada caso concreto, aunque partiendo del principio de que alguna regulación inicial debe, desde luego, haberse asumido directamente por el propio Gobierno. 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2005 mantiene que “Conforme es doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, advertida en la Sentencia de 30 de diciembre de 2004, la competencia reglamentaria de los Ministros, si bien comprendida asimismo en la previsión constitucional del artículo 97 de la Norma Suprema, queda restringida según el artículo 4.1.b) de la propia Ley 50/1997, a `las materias propias de su Departamento´. Y aunque esta referencia no haya de interpretarse exclusivamente referida a los aspectos internos de carácter organizativo, sino que abarca también el ámbito de su competencia material, en ningún caso puede comprender la potestad de dictar reglamentos generales de desarrollo y ejecución de las Leyes, aunque sea en materias que puedan calificarse como competencias propias de su departamento. 

»Ésta ha sido, por lo demás, la interpretación tradicional del ámbito respectivo de la potestad reglamentaria del Gobierno y de los Ministros y así lo ha interpretado este Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones con los matices naturales según los supuestos planteados. Valgan por todas las referencias a las Sentencias de 12 de julio de 1982, y 17 de febrero de 1998 (apelación 2.693/1990)”. 

Sobre la posibilidad de que una orden desarrolle directamente un ley, la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, señala que “La atribución genérica de la potestad reglamentaria convierte al Gobierno en titular originario de la misma, pero no prohíbe que una ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio”. Cabe señalar que no existe en el presente caso remisión expresa alguna en la ley a la potestad reglamentaria de la Consejería de Agricultura y Ganadería para la regulación de la presente materia. 

La potestad de autoorganización es el ámbito básico o núcleo central de la potestad reglamentaria en el que el Ministro puede desenvolverse con potestad propia, sin que ello suponga que el Ministro no deba respetar normas superiores (entre otras, los reales decretos reglamentarios), para ejercer esa competencia reglamentaria no es necesario habilitación alguna, puesto que esa competencia ya está reconocida con carácter general en los antes trascritos artículos 4.1.b) y 12.2 b) de la Ley 50/1997.

Por tanto, el Ministro tendrá potestad normativa propia y directa para, sin perjuicio de respetar lo establecido en las leyes (o equivalentes -decretos legislativos, decretos leyes-) y en los reglamentos aprobados por real decreto, organizar su propio departamento. 

El proceso electoral debería haberse regulado de una forma más extensa en el Reglamento de la Ley de la Viña y del Vino de Castilla y León, a semejanza de lo establecido en el Decreto 41/2002, de 14 de marzo, por el que se regula el Procedimiento Electoral de las Cámaras Agrarias de Castilla y León, y no limitarse a una somera regulación dejando que la Consejería concrete los aspectos del procedimiento electoral. 

La adopción de los tipos normativos, ambos de carácter reglamentario, el decreto y la orden, no es libre para el órgano administrativo, pues no se trata de tipos normativos fungibles. 

Al respecto, cabe señalar que el Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye en exclusiva la potestad reglamentaria a la Junta de Castilla y León, de modo que la potestad reglamentaria que ostentan los Consejeros ha de considerarse como de atribución expresa o habilitación caso por caso, bien directamente por la ley, bien residualmente y por delegación en una norma reglamentaria aprobada por la Junta y, por tanto, con forma de Decreto, y ello cuando el contenido normativo afecte al ámbito externo y no doméstico u organizativo. 

Aplicando tales criterios al supuesto que ahora se plantea, debe concluirse que resulta improcedente desarrollar un precepto legal por medio de una norma reglamentaria con rango de orden de Consejería, y no por decreto de la Junta de Castilla y León (artículo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio). Al contrario, resulta exigible que, si bien no todo el contenido de la regulación reglamentaria, sí al menos sus elementos fundamentales, se recojan en una norma con rango de decreto de la Junta de Castilla León, sin perjuicio de que el decreto habilite a la Consejería competente (en el presente caso la de Agricultura y Ganadería) para que complemente dicho desarrollo reglamentario por lo que se refiere al contenido de la regulación pretendida que presente un carácter más coyuntural. 

En el presente caso, el proyecto de orden no se limita a complementar el desarrollo reglamentario del proceso electoral para la elección de los vocales de los Consejos Reguladores de los vinos de calidad regulado de una forma muy somera en los artículos 33 a 36 del Reglamento de la Ley de la Viña y del Vino de Castilla y León, sino que lo desarrolla en su totalidad, lo que no se puede efectuar por medio de una orden sino que tendría que realizarse por medio de decreto, tal y como se ha expuesto, pues es él el que debe contener el núcleo fundamental de la regulación. 

Conviene asimismo recordar, tal y como se ha señalado con anterioridad, que los Consejeros pueden desarrollar, sin necesidad de habilitación, reglamentos aprobados por la Junta de Castilla y León. Sin embargo, en la práctica suele atribuirse expresamente a los Consejeros competencia para su desarrollo y aplicación. No obstante, también es preciso destacar que habrá que acudir al caso concreto en cuanto a si un decreto reglamentario se entiende que ha desarrollado suficientemente una ley o ha regulado de modo suficiente la materia que corresponde a la Junta de Castilla y León, considerando así que, si no se alcanza un mínimo razonable de regulación, no sería correcto que el Consejero competente regulase la materia, ni aun siquiera si un decreto de la Junta de Castilla y León le habilitara expresamente para ello. 

Por lo expuesto, este Consejo Consultivo considera que el proyecto de orden remitido a dictamen resulta contrario a derecho, por incompetencia del órgano del que emana, ya que su contenido debería regularse por decreto de la Junta de Castilla y León. 

Teniendo en cuenta la conclusión alcanzada, no se considera necesario entrar en el examen del procedimiento de elaboración y del contenido de la norma proyectada. 

(Dictamen 227/2013, de 2 de mayo, y en sentido similar dictámenes 183/2004, de 6 de mayo, y 237/2012, de 26 de abril)