Una de las cuestiones que se analizan al dictaminar proyectos normativos es la de si se trata de un reglamento del que pueda predicarse su carácter ejecutivo o si, por el contrario, carece de éste.

En relación con ello el Tribunal Supremo, en Sentencia de 27 de mayo de 2002, ha señalado: “La distinción entre reglamentos ejecutivos y organizativos, a la que apunta la parte recurrente, fue iniciada, no sin contradicción, por un sector doctrinal para justificar la existencia de reglamentos independientes, y continuada por la doctrina del Consejo de Estado para determinar el ámbito de la necesidad o no de dictamen de este órgano consultivo para la tramitación de las disposiciones generales. Dicha distinción fue recogida en la jurisprudencia constitucional en orden a la determinación del alcance del término legislación frente a ejecución en el marco de la delimitación de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas (…). Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el término «legislación», a efectos competenciales, sólo pueden entenderse comprendidos los reglamentos ejecutivos. Son reglamentos ejecutivos aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como complementarios de la misma. Están directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como pertenecientes a la categoría de aquél «cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley», cualquiera que sea su grado de intensidad innovativa. Cuando la potestad ejecutiva ha sido asumida por la Comunidad Autónoma en una materia cuya legislación corresponde al Estado, aquélla comprende los reglamentos organizativos. Estos carecen de significación desde el punto de vista reseñado. Son aquellos de organización interna mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y servicios. Sólo alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los ciudadanos en la medida en que éstos se integran en la estructura administrativa. Los reglamentos de organización que no tienen como función la ejecución de la ley, han sido encuadrados por el Tribunal Constitucional, a efectos de delimitación competencial, en la función o potestad ejecutiva, en la medida en que aquella delimitación exige incluir en ésta toda actividad que no sea normación con efectos ad extra (hacia el exterior). (Sentencias del Tribunal Constitucional 208/1999, 103/1999, 21/1999, 196/1997, 243/1994, 360/1993, 198/1991, 249/1988, 7/1985, 81/1984, 57/1982, 39/1982, 35/1982, 18/1982, 1/1982 y 33/1981)”. 

En este sentido cabría señalar que el Tribunal Supremo, en Sentencias de 24 de julio de 2003 y 22 de mayo de 1998, ha declarado: 

“La jurisprudencia de esta Sala, para perfilar la noción de Reglamento ejecutivo, ha utilizado, esencialmente, dos concepciones: una material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial «completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan» una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia; y otra formal, dando cabida a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Y es que, como pone de relieve la STS de 16 de junio de 1989 (Sala Especial del art. 61 LOPJ), el artículo 22.3 LOCE «que no es sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la institución, ha originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizás artificiosa, que separa los reglamentos ejecutivos de los independientes», cuando la realidad es que la necesidad del dictamen previo del Consejo de Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significación de los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 LOCE, debe velar en su función consultiva el Consejo de Estado, y cuyas exigencias se proyectan sobre cualquier clase de Reglamento.

»Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término «ejecución de leyes» teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad. Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente unos reglamentos específicamente «ejecutivos» porque la categoría esté formalmente consagrada en la LOCE o en la correspondiente Ley autonómica, ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior formación que ha de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece, aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad (cfr. SSTS de 27 de noviembre de 1995 y 3 de julio de 1996)”. 

Todo ello llevó a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en Sentencia de 9 de marzo de 2004, a señalar, con referencia a la Orden de 17 de febrero de 1999 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, que “en definitiva lo que hace la Orden impugnada es, en ejercicio de competencias de ejecución propias, aprobar la norma reglamentaria que regule la forma en que serán realizadas en su ámbito territorial esas fases del control metrológico, con independencia de que al hacerlo asuma en mayor o menor medida la forma en que la Orden Ministerial de 27 de mayo de 1998 ha regulado el control metrológico del Estado en esas mismas fases. En conclusión, el alcance de la Orden autonómica es el mismo que el de la Orden Ministerial, ejecutar de previsiones de la Ley 3/1985 en el ámbito de sus respectivas competencias. (…). Estamos ante una disposición general que es un reglamento de ejecución de una Ley estatal”. Y acaba declarando la nulidad de la Orden recurrida por haberse omitido el preceptivo dictamen, entonces del Consejo de Estado, junto con la Orden de 19 de mayo de 1999, a las que viene a sustituir la sometida a dictamen. 

(Dictámenes 657/2004, de 28 de octubre, y en el mismo sentido, entre otros, dictámenes 1.199/2010, de 14 de octubre, 896/2012, de 17 de enero de 2013, 227/2013, de 2 de mayo, 309/2013, de 16 de mayo)

La Sentencia n° 599, de 18 de abril de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, declara la nulidad del Decreto 2/2015, de 8 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León, al no haberse recabado en el procedimiento de su elaboración el dictamen preceptivo de esta Institución, con infracción del citado artículo 4.1 de la Ley 1/2002.

De este modo, ni el reglamento anulado ni ahora el proyectado, pueden calificarse como independientes u organizativos que “son aquellos de organización interna mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y servicios” (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2002), regulando materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de Ley, y respecto de las cuales operaría la excepción a la preceptividad del dictamen prevista en el mencionado artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002, de 9 de abril.

Considera la referida Sentencia que a través de esta norma se desarrollan reglamentariamente las previsiones contenidas “en la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad de Castilla y León, en la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, en la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León, y en la Ley 9/2013, de 3 de diciembre, de Pesca de Castilla y León” (F.Jco.4º), a la vez que sirve de vehículo al derecho a la participación “que aparece recogido en la Constitución Española (artículo 9.2) y de manera muy particular en la Ley 27/2005, de 13 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) cuyo artículo 3.2.a) garantiza a `todos´ el derecho a participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de aquellos planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, precepto este que es básico (ver Disposición Final Tercera de la Ley) y que nos ha de servir como parámetro para medir la trascendencia para terceros que tiene la disposición aquí impugnada”.

De acuerdo con ello, el proyecto de decreto sometido a dictamen se dicta al hacer uso de la habilitación de la potestad reglamentaria para el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas de las Cortes de Castilla y León, así como para el desarrollo de la legislación básica del Estado, cuando proceda, prevista en el artículo 16.e) de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

De este modo, se incluye en la categoría de los reglamentos ejecutivos, que se definen jurisprudencialmente (Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2003, o de 27 de mayo de 2002, entre otras) como aquéllos que “de forma total o parcial completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias Leyes (…) dando cabida a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material” y, por lo tanto, el dictamen sobre el proyecto de reglamento es preceptivo.

(Dictamen 486/2016, de 22 de diciembre y en sentido similar, dictamen 364/2017, de 7 de septiembre)

Con respecto a los Parques Nacionales, hay que tener en cuenta la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, y el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales. El artículo 11 de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, señala que el instrumento para la planificación de la gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama es el Plan Rector de Uso y Gestión, y dispone que éste se ajustará a lo dispuesto en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y que tendrá una vigencia de diez años. Prevé que será elaborado conjuntamente por la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, se aprobará por las respectivas Administraciones autonómicas, y que su contenido se adecuará a lo establecido en la legislación básica sobre Parques Nacionales y en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

De conformidad con lo indicado en el artículo 20 de la citada Ley 30/2014, de 3 de diciembre, en cada uno de los parques nacionales se elaborará y aprobará, con carácter específico, por el órgano de la administración competente en la planificación y gestión de estos espacios, un Plan Rector de Uso y Gestión que será su instrumento de planificación ordinaria, que serán periódicamente revisados, y donde se fijaran las normas generales de uso y gestión del parque. (…).

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 20 de septiembre de 2012, reitera la innecesaridad del dictamen de los órganos consultivos, al considerar que los PRUG no tienen rango de reglamento ejecutivo, en los siguientes términos:

“Existe una consolidada jurisprudencia en el sentido de que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión no requieren de Dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente. Es el caso de la STS de 16 de junio de 2003 , casación 2609 / 1998 y de 10 de diciembre de 2003 , casación 7529 / 1999, referido al Decreto 91/1995, de 2 de mayo, de la Diputación General de Aragón, ` de declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno´, en la que recordando lo declarado por esta Sala respecto de las disposiciones de carácter general sobre planificación de los recursos naturales y protección de los espacios naturales, derivadas de las previsiones que se contienen en los títulos II y III de la LCEN, dijimos:

 »a) Que este Tribunal Supremo ya ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, `porque se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley ´ (así, por todas, en las SSTS de esta Sala de 26 de noviembre y -dos- de 2 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y 8114 de 1999). Y

»b) Que también ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos ejecutivos de la LCEN, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión (así, en la STS de 16 de junio de 2003, dictada en el Recurso de casación 2609 de 1998 , referido a un proceso en el que la disposición impugnada lo había sido el Decreto autonómico 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de La Mata y Torrevieja).

»Más recientemente, en la STS de 23 de julio de 2008, casación 4949/2004, en que se impugnaba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, también en el sentido de que no es necesario tal informe, pues no el PORN no tiene el carácter de Reglamento Ejecutivo. Y, en fin, en la STS 10 de diciembre de 2009, casación 4384/2005, en que la actuación administrativa impugnada en la instancia era el Decreto autonómico 65/1998, de 17 de marzo, de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje protegido de los Pinares de Rodeno, STS en la que se insiste en que el PRUG no tiene rango de Reglamento ejecutivo que requiera dictamen de órgano consultivo”.

La más reciente Sentencia de Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019, vuelve a reiterar que los Planes Rectores de Uso y Gestión, (si bien tienen carácter normativo), no son reglamentos ejecutivos (…).

(Dictamen 173/2019, de 30 de abril)