La potestad sancionadora de la Administración tiene su fundamento constitucional en los artículos 25 y 45 de la Constitución (en adelante CE). Potestad que se rige por distintos principios, entre los que destaca el principio de tipicidad, al que la jurisprudencia ha calificado como “corolario del principio de legalidad” (STS 30 de mayo de 1981). 

No obstante, el Tribunal Constitucional ha advertido que la reserva de ley establecida en el artículo 25.1 CE no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto (STC 42/1987, de 7 de abril). 

La garantía de carácter formal del procedimiento administrativo sancionador hace referencia al rango de la norma tipificadora de las infracciones y reguladora de las sanciones, por cuanto el término “legislación vigente” contenido en el artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley. Ahora bien, esta garantía formal tiene una eficacia limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en la STC 242/2005, de 10 de octubre, ya que el mandato de lex certa se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hacen recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en leyes sancionadoras con la mayor precisión posible, sin embargo ello no quiere decir que en el ámbito del derecho administrativo sancionador quepa excluir la colaboración reglamentaria, en la propia tarea de la tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones. Lo que sí hay que excluir es que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. En definitiva, en palabras del propio TC, la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley. 

En este sentido, el artículo 27.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público establece que “Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril” En su apartado 2, este artículo 27 dispone que “Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley” y en su apartado 3 que “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”. 

A la vista de lo expuesto se considera adecuado llamar la atención sobre el hecho de que, en ocasiones, las disposiciones reglamentarias exceden el ámbito material que les es propio, al tipificar infracciones que no están previstas en la ley que desarrollan, lo que supone una clara vulneración del principio de tipicidad al que se refiere el precepto referido. Principio que se configura como una de las manifestaciones esenciales del principio de legalidad y exige la más estricta adecuación entre la conducta prohibida descrita en el tipo y el hecho cometido por acción u omisión. 

El reglamento únicamente puede desarrollar lo establecido en la ley, pero no regular aquello que la ley no le permite, según la premisa quae non sunt permissae prohibita intelliguntur. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2017)

Sobre la regulación que contiene el anteproyecto en materia sancionadora, hay que señalar con carácter general que, una vez derogada la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, actualmente los principios que deben guiar el ejercicio de la potestad sancionadora se encuentran recogidos en el Capítulo III del Título Preliminar de la LRJSP, y que en el plano procedimental se aplican las reglas generales del procedimiento administrativo común y las especialidades previstas en la LPAC para el procedimiento sancionador. En el ejercicio de esta potestad por las entidades locales hay que considerar también el Título XI de la LBRL (art. 25.1 LRJSP). Por su parte, conforme al artículo 25.4 LRJSP, “Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas”. 

Sobre el elenco de infracciones muy graves, graves y leves que recogen los artículos 79 a 81 del anteproyecto para el transporte urbano y las eventuales remisiones reglamentarias que las definiciones de algunos de los tipos contienen, deberá respetarse también la relación entre ambos instrumentos normativos resultante de la configuración del principio de tipicidad por el artículo 27 LRJSP. Según el apartado 1 de esta última Ley, “Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril” (Al respecto, el artículo 139 LBRL señala que “Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”). 

El artículo 27.3 LRJSP refiere, a su vez, que “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”. 

(Dictamen 226/2018, de 14 de junio)