a) Dictamen 181/2004, de 16 de junio, relativo al aproyecto de decreto por el que se regulan las Cámaras de la Propiedad Urbana y su Consejo General. 

“Dicho lo que antecede, este Consejo expone a continuación la principal y única objeción que le suscita el texto examinado. La cuestión se centra en analizar si, extinguidas las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, la Comunidad Autónoma puede constituir de nuevo, mediante disposición reglamentaria, entidades representativas del sector inmobiliario, con igual o similar denominación, que realicen funciones de carácter e interés público. Este Consejo considera que la Comunidad Autónoma no puede efectuar tal constitución a través de una norma reglamentaria, sino que precisaría aprobar una norma de rango legal. Este juicio se basa en las razones que se exponen en los párrafos siguientes. 

En primer lugar, cabe destacar las conclusiones que en un caso análogo sentó el Consejo de Estado, respecto a un proyecto de decreto para aprobar el Reglamento de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Madrid, constituyéndola nuevamente. Es cierto que la similitud no es absoluta, pues en dicho proyecto se preveía que esa Cámara tuviera carácter de corporación de derecho público, mientras que las ahora planeadas tienen base asociativa. No obstante, hay importantes coincidencias, pues las funciones a desempeñar por las Cámaras son muy similares en ambos casos, al igual que su posición eminentemente destacada como entidades representativas del sector inmobiliario. 

El Dictamen del Consejo de Estado de 12 de enero de 2000, nº 3823/1999, explicaba lo siguiente: 

“Las entidades representativas de los intereses objetivos del conjunto de un sector, en cuanto participan de la naturaleza de corporaciones de derecho público, sólo pueden crearse, bien directamente por la Ley, caso por caso, bien por resolución administrativa que opera en el estricto cuadro de una Ley reguladora de tipos concretos. Y ello no sólo por la atribución de una personalidad jurídico-pública a estas entidades, sino porque se aprecia en la actividad de quienes las integran una actividad de interés general y se les encomiendan, bien funciones de carácter público, bien funciones también de interés público. 

»En el caso sometido a consulta, la Comunidad de Madrid no ha aprobado ninguna Ley que cree la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Madrid en cuanto corporación de derecho público, ni tampoco existe norma de rango legal que, específicamente, autorice al Consejo de Gobierno a constituirla. Siendo preciso tal instrumento legal para atribuirle la consideración de entidad representativa del sector inmobiliario y la condición de corporación de derecho público, resulta pues contraria a derecho su constitución y regulación mediante una norma reglamentaria como la proyectada”. 

El criterio sustentado por el Consejo de Estado en estos párrafos es aplicable al anteproyecto que nos ocupa, pues respecto a las Cámaras de la Propiedad Urbana en él previstas se aprecia también en quienes las integran una actividad de interés general, y se les encomiendan funciones que pueden calificarse de públicas y de interés público, atribuyéndoles, además, la consideración de entidades representativas del sector inmobiliario. Que no se les otorgue la condición de corporaciones de derecho público no merma la importancia de sus funciones y la muy relevante posición que ocuparían en el sector inmobiliario y en la relación de éste con la Administración, motivos que el dictamen señalado destaca como determinantes en cuanto a la necesidad de rango legal de la norma proyectada. 

El Consejo Consultivo no puede sino compartir el juicio emitido por el Consejo de Estado en ese dictamen, porque el razonamiento en el que se basa responde a los criterios con los que debe tratarse la cuestión referente a la potestad reglamentaria y sus límites. 

Es cierto que no hay una norma constitucional que expresamente señale una reserva de ley respecto a la materia que nos ocupa, es decir, la decisión de crear entidades representativas del sector inmobiliario, colaboradoras de la Administración y con ejercicio de funciones de carácter público. Pero los criterios repetidamente utilizados por la doctrina más cualificada para determinar las materias que deben regularse por ley, aplicados a esa decisión, llevan a concluir que la misma exige norma de rango legal. 

Así, en primer lugar, se puede afirmar que la ley debe regular lo fundamental, los principios esenciales, el núcleo básico del ordenamiento, mientras que al reglamento le corresponde lo complementario o accesorio. En este sentido, la creación de las Cámaras de la Propiedad Urbana, tal como se pretende en este anteproyecto de decreto, es una decisión esencial y básica, pues configura, en el ámbito social y económico inmobiliario, unas entidades representativas del mismo con funciones de carácter público e interés general, que las ejercerán desde una posición especialmente privilegiada, no sólo por el hecho de tener normativamente encomendadas las mismas, sino por realizarlas a través de una estrecha colaboración con la Administración y –algunas de ellas− en un régimen de cuasi monopolio, teniendo en cuenta, por otro lado, que sólo existirá una Cámara de la Propiedad Urbana por provincia (artículo 3 del texto examinado). Cabe recordar, además, que, conforme a la disposición adicional trigésima de la Ley 66/1997, apartado 4, según la cual “las Comunidades Autónomas podrán contribuir a la financiación de las referidas funciones destinando los recursos que estimen convenientes”, en relación con el artículo 11.f) del anteproyecto, las Cámaras pueden tener una muy privilegiada financiación para llevar a cabo las citadas funciones. 

Otro criterio utilizado para deslindar el ámbito de las materias que están reservadas a la ley es que ésta ha de regular la libertad y la propiedad, la imposición de obligaciones y la definición de los derechos. La aplicación de esta regla al anteproyecto de decreto examinado lleva a concluir la exigencia de norma legal, en la medida en que la creación de las Cámaras de la Propiedad Urbana, con los rasgos expuestos, supone que determinadas asociaciones de propietarios de inmuebles urbanos pasen a tener un régimen jurídico especial, a partir de una preeminente posición en el sector, con destacados derechos y relevantes obligaciones. Esto supone, desde otro punto de vista, que las asociaciones de propietarios de inmuebles urbanos que no cumplan los requisitos exigidos y no puedan, por tanto, constituir una Cámara, quedan fuera de ese particular y preferente régimen jurídico. La Memoria del anteproyecto, si bien no recoge estos efectos exactamente, se refiere a ellos de alguna manera al indicar que “resulta adecuado establecer normativamente las condiciones, obligaciones y facultades que debe reunir una asociación de fincas urbanas para ser considerada como Cámara de la Propiedad Urbana”. 

Finalmente, puede destacarse que los inmediatos antecedentes normativos en la materia tienen rango legal, tanto el Real Decreto Ley 8/1994, de 8 de agosto, que suprimió las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, como la disposición adicional trigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, que permite a las Comunidades Autónomas no llevar a cabo la liquidación de aquéllas y constituirlas de nuevo con base asociativa. 

En definitiva, el Consejo Consultivo, por todo lo hasta aquí expuesto, considera que la decisión de crear entidades representativas del sector inmobiliario, con funciones de carácter público e interés general, exige rango legal en la norma aprobatoria, siendo lo cierto que el decreto proyectado no tiene tal rango y no existe, obviamente, ley autonómica anterior de creación de tales entidades que autorice a la Junta de Castilla y León a crearlas mediante reglamento. 

(En el mismo sentido Dictamen 183/2004, de 6 de mayo) 

b) Dictamen 192/2007, de 7 de junio, relativo al proyecto de decreto por el que se regula el programa de acogimiento familiar a personas mayores en Castilla y León. 

Ha de partirse de que los reglamentos ejecutivos, como es el caso del proyecto sometido a dictamen, se definen jurisprudencialmente (Sentencias de 24 de julio de 2003, o de 27 de mayo de 2002, entre otras) como aquéllos que “de forma total o parcial completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes (…) dando cabida a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material”. 

Al reglamento le queda, ad intra, la regulación de la organización administrativa necesaria en cada caso, incluso el establecimiento o corrección de las relaciones especiales de sujeción, y ad extra, frente a terceros a través del llamado “complemento indispensable” de la ley. Conforme a la doctrina del complemento indispensable, el reglamento ejecutivo debe incluir todo lo indispensable y sólo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley, ya que las normas de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la ley misma, dado que de acuerdo con su naturaleza deben limitarse a establecer las normas o reglas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la ley , pero no contener mandatos normativos nuevos y menos restrictivos que los contenidos en el texto legal. 

Asimismo, es cierto que no hay una norma constitucional que expresamente señale una reserva de ley respecto a la materia que nos ocupa, es decir, la regulación jurídica del acogimiento familiar de personas mayores, pero en el supuesto que comentamos no estamos ante un mero programa de acogimiento, sino que se regula mucho más, como son los diversos artículos en que se pretende regular el régimen jurídico del acogimiento. Los criterios repetidamente utilizados por la doctrina más cualificada para determinar las materias que deben regularse por ley, aplicados a esa decisión, llevan a concluir que la misma exige norma de rango legal. 

Así, en primer lugar, se puede afirmar que la ley debe regular lo fundamental, los principios esenciales, el núcleo básico del ordenamiento, mientras que al reglamento le corresponde lo complementario o accesorio. 

Según la doctrina, los derechos y deberes de los ciudadanos no pueden válidamente establecerse en simples reglamentos al margen de la ley y requieren inexcusablemente a ésta como título constitutivo eficaz. 

Otro criterio utilizado para deslindar el ámbito de las materias que están reservadas a la ley es que ésta ha de regular la libertad y la propiedad, la imposición de obligaciones y la definición de los derechos. La aplicación de esta regla al proyecto de decreto examinado lleva a concluir la exigencia de norma legal, en la medida en que la regulación jurídica del acogimiento familiar como recurso de carácter social, así como sus modalidades de derechos y obligaciones del acogido y del acogedor, así como la articulación de la relación entre ambos y la posición de la Administración en dicho acuerdo de carácter privado, con los rasgos expuestos, supone hacer efectivo uno de los principios rectores de la política social y económica constitucionalmente reconocido, en su artículo 50 (dentro del título I “De los derechos y deberes fundamentales”), que establece que los poderes públicos promoverán, respecto a los ciudadanos de la tercera edad, su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. Así como el artículo 47, que establece que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”. 

Artículos 47 y 50 que deben ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 53.3 de la Constitución, al señalar que dichos principios sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. 

El Tribunal Constitucional, en términos categóricos, ha declarado que “el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley (sentencias de 22 de junio y 22 de diciembre de 1987, de 26 de abril de 1990, de 14 de enero, 15 de abril y 1 de julio de 1991)”. 

Las funciones de la reserva de ley según la doctrina son dos. En primer lugar un contenido garantista, cual es la tutela de los derechos fundamentales especialmente contra el Gobierno y la Administración, y en segundo lugar una acción democrática o democratizadora, pues reduce ciertos ámbitos a los órganos representativos. 

En definitiva, el Consejo Consultivo, por todo lo hasta aquí expuesto, considera que la regulación jurídica del acogimiento familiar de personas mayores, en tanto en cuanto pretende dar efectividad al derecho constitucionalmente reconocido para todos los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada, así como el derecho de los ciudadanos de la tercera edad a un sistema de servicios sociales que atienda a sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio, exige rango legal en la norma aprobatoria, siendo lo cierto que el decreto proyectado no tiene tal rango y no existe, obviamente, ley autonómica anterior que regule los aspectos básicos de dicho servicio social y que autorice a la Junta de Castilla y León a regularlo mediante reglamento. 

A título meramente ilustrativo, y desde un punto de vista comparativo, ha de señalarse que otras Comunidades Autónomas también han optado por regular los aspectos básicos del acogimiento o acogida familiar de personas mayores a través de una norma con rango legal. Este es el caso de Cataluña, a través de la Ley 11/2001, de 13 de julio, de acogida familiar para personas mayores, y de Navarra a través de la Ley Foral 34/2002, de 10 de diciembre, sobre acogimiento familiar de personas mayores. 

Por último, ha de ponerse de manifiesto que el pronunciamiento de este Consejo sería distinto si la norma propuesta se hubiera limitado a establecer la regulación de un sistema de subvenciones o ayudas, supuesto en el que sería válida su regulación a través de una norma de carácter reglamentario. 

Por lo expuesto, este Consejo Consultivo considera que el proyecto de decreto remitido a dictamen resulta contrario a derecho, por incompetencia del órgano de que emana, debiendo, por el contrario, regularse por ley, cuyo proyecto ha de aprobarse y remitirse a las Cortes de Castilla y León por la Junta de Castilla y León. Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para que proceda la utilización de la fórmula “de conformidad con el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León”, ya que de lo contrario estaríamos ante un motivo de nulidad del decreto en cuestión, puesto que, a juicio de este Consejo, procedería de órgano incompetente, lo que ya sería motivo suficiente para decretar su disconformidad con el ordenamiento jurídico y su nulidad radical, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.