En el Dictamen se analizaron los requisitos formales para interponerlo (objeto, legitimación y procedimiento) y las cuestiones de fondo alegadas por el Ayuntamiento. En particular, se destacan en esta Memoria dos cuestiones: por un lado, la legitimación del Ayuntamiento para plantear el conflicto, y por otro, la alegada vulneración de la autonomía local. 

A. En cuanto a la legitimación, el artículo 75.ter.1 de la LOTC establece que están legitimados para plantear los conflictos en defensa de la autonomía local:

  1. El municipio o provincia que sea destinatario único de la Ley.
  2. Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente.
  3. Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial”. 

El municipio de Tordesillas justificaba su legitimación en el hecho de que el Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, es una ley singular o autoaplicativa, cuyo destinatario único es el propio municipio, ya que está “dirigida única y exclusivamente a regular el Torneo del Toro de la Vega celebrado en el municipio de Tordesillas”, habida cuenta de que este espectáculo taurino tradicional “es el único de los 25 declarados como tales por la Junta de Castilla y León en esta Comunidad en el que se contempla la muerte de la res que es objeto de la lidia o del espectáculo” (en el resto de espectáculos taurinos populares está prohibido dar muerte a la res en presencia del público, conforme establece el artículo 19.1 del Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y León). 

Dos son las cuestiones que era preciso abordar en relación con la legitimación del Ayuntamiento para plantear el conflicto en este supuesto: por un lado, si, como afirmaba el Ayuntamiento, el Decreto-Ley aprobado puede calificarse como ley singular y, por otro, si en cualquier caso, el municipio de Tordesillas es el destinatario único de la norma. 

A.1. Con respecto a la primera cuestión, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la figura de las leyes singulares en varias ocasiones. En la Sentencia 231/2015, de 5 de noviembre de 2015, que se remite a la Sentencia 50/2015, de 5 de marzo, se alude a “los tipos de leyes singulares diferenciados por nuestra doctrina, que fue sistematizada en la STC 203/2013, FJ 3. Un primer tipo de ley singular es la ley autoaplicativa, `término este que hace alusión a las leyes que contienen una actividad, típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto´ (STC 203/2013, FJ 3, por referencia a los supuestos contemplados en las SSTC 48/2005, de 3 de marzo, y 129/2013, de 4 de junio). En segundo lugar, una ley también puede calificarse de singular en atención a los destinatarios a los que va dirigida, entendiendo que las leyes de destinatario único serían `otro de los supuestos que nuestra doctrina ha calificado como ley singular´ (STC 203/2013, FJ 3, por referencia a la STC 166/1986, de 19 de diciembre [dictada en relación con la Ley 7/1983, de 29 de junio, de expropiación por razones de utilidad pública e interés social de los Bancos y otras sociedades que componen el grupo «Rumasa, Sociedad Anónima»]). Finalmente, también son leyes singulares `[a]quellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro’ (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10), de modo que una ley que no fuera de destinatario único, ni autoaplicativa, adolece de tal naturaleza si ha sido dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional” (STC 129/2013, FJ 4)”. 

Parece claro, de acuerdo con la doctrina expuesta, que el Decreto- Ley 2/2016, de 19 de mayo, no reúne las características para ser considerado como una ley singular:

    1. No es una ley autoaplicativa, ya que no contiene una actividad, típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto. Sí se calificó como tal por el Tribunal Constitucional, por ejemplo, la Ley 2/1992, de 26 de junio, del Parlamento de Canarias, sobre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa (la Sentencia 48/2005, de 3 de marzo de 2005 declaró expresamente que “La Ley de declaración de utilidad pública de un fin a efectos expropiatorios es el ejemplo prototípico de ley singular, categoría jurídica esta última cuya licitud constitucional ha sido expresamente aceptada por el Tribunal Constitucional”), o la disposición adicional de la Ley 9/2002, de 10 de julio, de las Cortes de Castilla y León, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad (Sentencias 129/2013, de 4 de junio de 2013, y 142/2013, de 11 de julio de 2013).
    2. Tampoco puede calificarse como ley de destinatario único, puesto que contiene una “norma de estructura general, tanto por lo indeterminado de sus destinatarios como por la posibilidad de aplicarla de forma reiterada mientras esté vigente” (Sentencia del Tribunal Constitucional nº 142/2013, de 11 de julio de 2013) a los espectáculos taurinos populares y tradicionales actuales y a los que se puedan declararse como tales en el futuro; es decir, el Decreto-Ley tiene por objeto único establecer la prohibición de dar muerte a la res en público en los espectáculos taurinos populares y tradicionales, por lo que sus destinatarios son todos aquellos municipios que celebren este tipo de espectáculos o cuyos espectáculos taurinos se hayan declarado como tradicionales, ello sin perjuicio de que sus características o de que en ellos se dé muerte o no a la res.
    3. Finalmente, la norma no puede considerarse dictada en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, como es el Torneo del Toro de la Vega, ya que no agota su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida en relación con este espectáculo taurino tradicional, sino que, como se ha indicado, tiene vocación de aplicación y vigencia indefinida para todos los espectáculos taurinos populares y tradicionales actuales y futuros. 

A.2. Con respecto a la segunda cuestión antes citada, esto es, si en cualquier caso, el municipio de Tordesillas es el destinatario único de la norma, el Auto del Tribunal Constitucional nº 236/2014, de 7 de octubre de 2014, al ocuparse del concepto de destinatario único a que se refiere el artículo 75.ter.1.a) de la LOTC, se remite a la Sentencia 121/2012, de 5 de junio, y señala que esta sentencia, en su fundamento jurídico 3, “define el concepto de destinatario único en los términos siguientes: “El supuesto contemplado en este precepto de nuestra Ley Orgánica se refiere al municipio o provincia que sea destinatario único de la ley, expresión que no puede considerarse equivalente o exactamente coincidente con las denominadas leyes singulares o leyes de caso único. Ya hemos definido este último tipo de normas como `aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro´ (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10; en el mismo sentido, ATC 291/1997, de 22 de julio). Por el contrario, el caso contemplado en el art. 75 ter.1 a) LOTC no puede ser definido en tan estrictos términos, sino que bastará, a efectos de entender satisfecho lo previsto en el mismo, con que la norma resulte aplicable exclusivamente a ese concreto municipio o provincia, hallándonos en el supuesto contemplado por nuestra Ley Orgánica cuando de la norma en cuestión resulte claro que, desde el punto de vista material, se encuentra dirigida a regular la situación de un solo sujeto, que resulta ser el único al que, en realidad, resultaría aplicable la ley o el precepto cuestionado´. Por su parte, conforme a la STC 37/2014, de 11 de marzo, FJ 2, este concepto de destinatario único de la ley `debe ser determinado caso por caso, a partir del ámbito territorial de la disposición legal presuntamente vulneradora de la autonomía local y de su contenido material´”. 

Por otra parte, ha de tenerse en cuenta también que el Tribunal Constitucional ha reconocido el carácter restrictivo de la legitimación para plantear este tipo de conflictos. Así, la Sentencia nº 27/2016, de 18 de febrero de 2016, señaló lo siguiente:

“Para resolver este óbice debemos recordar, en primer lugar, la peculiar naturaleza del proceso regulado en el capítulo IV del título IV LOTC. Como hemos tenido la oportunidad de señalar en reiteradas ocasiones, este proceso no está llamado a cumplir una misión de defensa abstracta de la supremacía de la Constitución, sino que responde a la finalidad exclusiva de reforzar las posibilidades de tutela jurídica de la esfera de competencia propia del ente público impugnante.

»En efecto, ya en las primeras sentencias que este Tribunal tuvo oportunidad de dictar en relación con el proceso constitucional creado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, afirmamos que se trata de un nuevo proceso constitucional establecido por el legislador al amparo de la facultad que le atribuye el art. 161.1 d) CE, y no ante una modalidad o variante de alguno de los procesos expresamente contemplados en nuestra Carta Magna (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 1; y 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1). También afirmamos entonces que la finalidad del nuevo proceso no era otra que la de reforzar los mecanismos normativos de defensa puestos a disposición de los entes locales para preservar su ámbito de autonomía, pues dichos entes pueden reaccionar incluso ante las normas con rango de ley que consideren contrarias a la Constitución, interesando, en el seno de un proceso judicial, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 2). El capítulo IV del título IV LOTC aparece así, en la expresión utilizada por la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999, como una “vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional” (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 1; 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1; y 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3).

»En esta misma línea, hemos afirmado que el conflicto en defensa de la autonomía local “es, en esencia, un proceso competencial” (STC 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3) y, conforme a esa declaración general, hemos ajustado nuestros pronunciamientos sobre la pérdida de objeto a los parámetros propios de este tipo de procesos, afirmando que la función exclusiva del conflicto creado por la Ley Orgánica 7/1999 es “preservar los ámbitos respectivos de competencia” de los sujetos encartados (AATC 3/2012, de 13 de enero, FJ 2; y 178/2013, de 10 de septiembre, FJ 3, entre otros). Esta misión exclusiva de refuerzo de un ámbito subjetivo de autonomía explica, asimismo, la restricción del objeto del conflicto, pues éste sólo puede articularse en razón de un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada (art. 75 bis.1 LOTC), sin que puedan alegarse con ocasión del mismo otras vulneraciones distintas del texto constitucional.

»La naturaleza competencial y específica del conflicto en defensa de la autonomía local explica, finalmente y en lo que ahora interesa, el estricto régimen de legitimación establecido por el legislador orgánico, conforme al cual sólo pueden acceder a esta vía cualificada de tutela aquellos entes locales que, viéndose directamente concernidos por la norma impugnada, alcancen una determinada representatividad de entre todos los entes afectados (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 3; 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1, y 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3). En consecuencia, el conflicto sólo puede entablarse “siempre que se cumplan los plazos y las formas que la Ley Orgánica de este Tribunal establece” (STC 95/2014, de 12 de junio, FJ 2), de acuerdo con un sistema estricto de legitimación fijado en régimen de numerus clausus (ATC 11/2011, de 14 de febrero, FJ 2), sistema del que este Tribunal ha hecho aplicación rigurosa, inadmitiendo conflictos promovidos por entes que, en los supuestos de afectación individual a sus atribuciones, no gozaban de la condición de destinatarios únicos de la norma impugnada (STC 142/2013, de 11 de julio, FJ 2, letra a) y AATC 236/2014, de 7 de octubre; y 149/2015, de 10 de septiembre, FJ 3) o que, en supuestos de eventual vulneración conjunta de su ámbito de autonomía, no alcanzaban el umbral de representatividad legalmente fijado (AATC 419/2003, de 16 de diciembre; 361/2005, 362/2005, 363/2005, los tres de 11 de octubre, y 108/2010, de 28 de septiembre)”. 

Pues bien, en el asunto sometido a consulta, el Decreto-Ley contiene una norma de carácter general que prohíbe dar muerte a las reses de lidia en presencia del público en los espectáculos taurinos populares y tradicionales y exige, para que pueda autorizarse la celebración de los espectáculos taurinos tradicionales, que se adapten las bases reguladoras de aquellos que permitan la muerte de las reses de lidia en presencia del público. 

De acuerdo con lo expuesto, en la medida que el Decreto-Ley no agota su eficacia con la supresión de la muerte del Toro de la Vega en presencia de público, sino que la norma tiene una vigencia indefinida y es aplicable a todos los espectáculos taurinos populares y tradicionales actuales y los que puedan declararse como tales en el futuro, el municipio de Tordesillas no sería el destinatario único del Decreto-Ley, ya que la prohibición que se recoge en él es aplicable a todos los municipios de la Comunidad que pretendan celebrar este tipo de espectáculos. En consecuencia, este Consejo Consultivo considera que el Ayuntamiento consultante carece de legitimación para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local. 

B. En cuanto al fondo del asunto, en el Dictamen se expuso la doctrina sobre el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado y se analizó si concurrían las vulneraciones alegadas por el Ayuntamiento. 

B.1. En cuanto al principio de autonomía local, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de recoger la doctrina en esta materia en su Sentencia 240/2006, de 20 de julio, al resolver un conflicto en defensa de la autonomía local planteado por la ciudad de Ceuta. Se trata de la primera ocasión en la que el Alto Tribunal se pronunciaba mediante sentencia sobre este proceso constitucional, creado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la LOTC. Dicha Sentencia señala en su fundamento de derecho 8º lo siguiente:

“La Ley Orgánica 7/1999 no contiene ningún precepto relativo al parámetro de control que debe aplicarse en los conflictos en defensa de la autonomía local, aun cuando el correspondiente canon o criterio valorativo puede ser deducido de la doctrina jurisprudencial contenida en las resoluciones en las que este Tribunal ha abordado el alcance de la garantía que la Constitución otorga a la autonomía municipal y provincial (arts. 137, 140, 141, 142 CE).

»Para determinar el contenido y la extensión de la `autonomía local constitucionalmente garantizada´, objeto de protección en este proceso (art. 75.bis.1 LOTC), debe partirse de nuestra reiterada doctrina según la cual la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución: `se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible (STC 32/1981, FJ 4)´ (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 («Concepto de la autonomía local») establece que `por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes´.

»Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional la autonomía local `es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional. Por tanto, en relación con el juicio de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía institucional´ (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9). La misma idea ha sido desarrollada con más precisión en la ya citada STC 159/2001: `la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno´ (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; reproducido después en las recientes SSTC 51/2004, de 13 de abril, FJ 9, y 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4).

»Ahora bien, en nuestra jurisprudencia (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2) también hemos afirmado la conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE), de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE, siendo esa la doctrina que ha inspirado el sistema que articula la Ley reguladora de las bases del régimen local.

»De acuerdo con los principios expuestos el Tribunal ha precisado el valor atribuible como canon de enjuiciamiento a las normas dictadas por el legislador estatal (LBRL) y su relación con la garantía constitucional de la autonomía local (art. 137 CE), cuestiones que han sido abordadas en distintas resoluciones (principalmente en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 4; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5; 109/1989, de 21 de mayo (sic), FJ 12; 11/1999, de 11 de febrero; y 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Los pronunciamientos efectuados, sin embargo, no permiten extraer conclusiones definitivas sobre el valor de la Ley de las bases del régimen local como canon de enjuiciamiento, y en todo caso no son trasladables al conflicto en defensa de la autonomía local.

»Tal conclusión se impone, en primer lugar, porque todos ellos han recaído en procesos de declaración de inconstitucionalidad en los cuales se enjuiciaba la conformidad o disconformidad de leyes autonómicas, o de la misma Ley de las bases del régimen local, con la Constitución esencialmente por motivos competenciales. De ahí que el Tribunal haya podido acudir en alguna ocasión a la idea de bloque de constitucionalidad (art. 28.1 LOTC) para decidir si una concreta disposición se adecua o no al orden constitucional de distribución de competencias en materia de régimen local, entendido como régimen jurídico de las Administraciones Locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2), lo cual no equivale a autonomía local (art. 137 CE). Y ello `porque los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del 149.1.18 CE, por otro, no son coextensos´ (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2).

»En segundo lugar la referida doctrina no es trasladable a este proceso porque, a pesar de reconocer puntualmente `la singular y específica naturaleza y posición de [la Ley de las bases del régimen local] en el Ordenamiento jurídico´ (STC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2), de la jurisprudencia examinada no se concluye que la Ley reguladora de las bases del régimen local constituya siempre canon de validez de la ley, estatal o autonómica, a la hora de enjuiciar normas que desarrollen aspectos concretos de la autonomía local. De la ley estatal no lo constituye porque la Ley de las bases del régimen local, más allá de la referida naturaleza singular, y de su carácter básico ex art. 149.1.18 CE, no ocupa en nuestro Ordenamiento una posición distinta a las demás leyes ordinarias del Estado, que pueden por tanto establecer disposiciones contrarias a la Ley de las bases del régimen local, las cuales deberán ser consideradas modificaciones legislativas pero no leyes inconstitucionales. De la ley autonómica sólo podría ser canon de validez la Ley de las bases del régimen local en aquellos aspectos enraizables directamente en los arts. 137, 140 y 141 CE. En efecto, tal como declaró la STC 159/2001, de 5 de julio, `sólo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la garantía institucional, que son mayoría en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18 CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental´ (FJ 4).

»Las anteriores consideraciones permiten concluir que el canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local promovidos frente a leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141 CE) que establecen ese `contenido mínimo´ que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de los `elementos esenciales´ o del `núcleo primario´ del autogobierno de los entes locales territoriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantía institucional de la autonomía local (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2), puesto que los destinatarios del art. 137 CE `son todos los poderes públicos, y más concretamente todos los legisladores´ (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2). Pero la legislación básica sobre régimen local no se integra en el `bloque de la constitucionalidad´ ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales. Tal como sostiene el Abogado del Estado no puede pretenderse de este Tribunal que enjuicie una norma estatal utilizando como parámetro otra norma estatal (configuradora de la autonomía local constitucionalmente garantizada) pues, lógicamente, si no se ha vulnerado la Constitución debe interpretarse como una nueva opción del legislador. Por otra parte tampoco en este proceso puede discutirse el carácter básico de la norma estatal, ya que ésta es una cuestión que afecta al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, consiguientemente, no puede ser suscitada en este proceso constitucional por las entidades locales legitimadas para promoverlo. (…)”.

Esta doctrina se ha recogido también en posteriores pronunciamientos del Tribunal Constitucional, entre otros, las Sentencias 121/2012, de 5 de junio de 2012, 95/2014, de 12 de junio de 2014, o 132/2014, de 22 de julio de 2014.

Cabe, por último, citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1998 -que cita otras, como las de 25 de febrero de 1992, 18 de mayo de 1992 y 21 de febrero de 1994-, en la que se declara que “la CE atribuye a los municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, lo que desde un punto de vista positivo significa el derecho de las Corporaciones locales a la participación en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos -Sentencia del TC 32/1981, de 28 de julio- y desde un punto de vista negativo indica que tal autonomía no se garantiza por la CE, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales nacionales o comunitarios distintos de los propios de la entidad local”.

B.2 Con respecto a las vulneraciones alegadas, el Ayuntamiento consideraba que el Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada, argumentando que se han infringido “los principios de lealtad institucional, respecto a los ámbitos competenciales respectivos, coordinación, cooperación, información mutua, subsidiariedad y solidaridad interterritorial”, que deberían haber presidido la promulgación del Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo; que la norma afecta directamente y únicamente al festejo taurino tradicional denominado “Torneo del Toro de la Vega”; que se ha utilizado la figura del decreto-ley, sin que concurran los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, y que ello constituye una intromisión en su potestad reglamentaria, al dejar vacías de contenido las bases reguladoras del Torneo y el Reglamento Municipal de la Organización, Desarrollo y Participación en los Encierros Tradicionales de la Villa de Tordesillas.

El Dictamen, tras exponer la delimitación competencial en materia de espectáculos taurinos y la normativa estatal y autonómica vigente, señala que “La intervención municipal en relación con los espectáculos taurinos tradicionales se ciñe a la solicitud de declaración como tradicional, a la que se adjuntarán las bases para su desarrollo, y de modificación de tal declaración (artículo 29.6), así como a la posibilidad de acordar, en cumplimiento de la normativa estatal y autonómica mencionada, `todas aquellas medidas que sean necesarias para un mejor desarrollo y un control más efectivo de los espectáculos taurinos populares que se celebren´ (artículo 4)”.

Se recuerda en el Dictamen que la especificidad del conflicto en defensa de la autonomía local se manifiesta en que el conflicto sólo puede plantearse frente a normas con rango de ley con base en un único motivo de inconstitucionalidad, cual es la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada, por lo que no podrán alegarse en él otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales (por todas, las Sentencias 240/2006, de 20 de julio, y 37/2014, de 11 de marzo).

El Ayuntamiento alegaba que el Decreto-Ley vulnera su autonomía local constitucionalmente garantizada, ya que supone una intromisión ilegítima en sus potestades reglamentarias y de autoorganización en materia de patrimonio, cultura y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local y en la defensa de los intereses locales que representa. En el informe de los servicios jurídicos se afirma que el Torneo del Toro de la Vega ha sido regulado, primero mediante las bases aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento el 17 de julio de 1999, posteriormente mediante la modificación de la Ordenanza Reguladora del Inmemorial Torneo del Toro de la Vega, aprobada por el Pleno el 5 de marzo de 2013 y finalmente por el Reglamento Municipal de la Organización, Desarrollo y Participación en los Encierros Tradicionales de la Villa de Tordesillas, aprobado por el pleno el 2 de julio de 2013, que deroga la anterior y dispone la vigencia de las bases aprobadas en el año 1999. El informe jurídico añade lo siguiente:

“Respetando la potestad reglamentaria de las Entidades Locales Menores, [el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local] no prevé una supervisión, ni mucho menos una autorización por parte del ente competente de la Comunidad Autónoma para aprobar una disposición de carácter general por parte del Ayuntamiento, ya sea Ordenanza o Reglamento. En este sentido la disposición adicional del Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, deja vacías de contenido no sólo las vigentes Bases Reguladoras del Torneo del Toro de la Vega, sino el Reglamento Municipal de la Organización, Desarrollo y Participación en los Encierros Tradicionales de la Villa de Tordesillas, atribuyéndose la facultad de autorizar la modificación que se haga de ambas normas como requisito indispensable para el mantenimiento de la declaración de espectáculo tradicional.

»A la vista de todo lo expuesto, se deduce que el artículo único y la disposición adicional del Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, vulneran el núcleo primario del autogobierno del municipio, en el que se incluye el respeto de sus tradiciones culturales, rasgo de identidad que forma parte de sus elementos diferenciales determinantes de su recognoscibilidad como municipio que, como tal, es beneficiario de la garantía institucional de la autonomía local prevista por el artículo 140 de la Carta Magna.

»Este elemento de identidad viene amparado en su permanencia, además, por la reserva normativa del artículo 8.1 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la constitución, y que sitúa al municipio en cuanto al respeto de su rasgo cultural de identificación a buen recaudo de cualquier intervención perturbadora de la Comunidad Autónoma. De este modo, la intervención de la Comunidad Autónoma de Castilla y León deja de ser legitima por cuanto se entromete en el ámbito competencial del estado, el único que podría dictar una norma que afectase a tal autonomía”. 

Concluye que “dicho Decreto–Ley no respeta el nivel mínimo de competencias que están legalmente atribuidas a dicho municipio, reconociendo que a éste le corresponde participar en el proceso previo, coetáneo y posterior a la modificación del Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de Castilla y León respecto al desarrollo de los espectáculos taurinos populares y tradicionales que se celebran en su ámbito territorial”.

Sobre la delimitación de las competencias locales, la reciente Sentencia 41/2016, de 3 de marzo de 2016, del Tribunal Constitucional, señala que “La Constitución `no precisa las competencias que corresponden a los entes locales´ [STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), citando la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3]. Distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149 CE) y las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150 CE). A su vez, en consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137 CE (STC 82/1982, FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE [STC 214/1989, FJ 3 a)]. 

»Esta garantía no impide que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración en el trance de atribuir competencias locales. Tal como recuerda la STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), la protección constitucional de la autonomía local obliga solo a `asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración´. Señala en este sentido: `Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local «en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4)´. Ello implica que las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas deben asegurar que los municipios tengan competencias `propias´ en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal (STC 4/1981, FJ 3)”. 

De acuerdo con lo anterior, ha de tenerse en cuenta que tanto el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, como el artículo 20.1 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, establecen que los municipios ejercerán sus competencias “en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” y que en dichos preceptos se citan competencias relacionadas con el asunto objeto de conflicto, como información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local y promoción de la cultura (Ley 7/1985, de 2 de abril) y patrimonio histórico artístico y cultura (Ley 1/1998, de 4 de junio). Por su parte, el artículo 45.3 del Estatuto de Autonomía dispone que “Los municipios tienen capacidad para ejercer su iniciativa en toda materia de interés local que no esté expresamente excluida de su competencia o atribuida a otras Administraciones por la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma”. 

De ello se desprende que los municipios no disponen de una potestad ilimitada en estas materias, en este caso concreto, para regular el espectáculo taurino tradicional, sino que esta ha de ejercerse con sometimiento a los requisitos y previsiones que se establezcan, en este caso, en la normativa de la Comunidad, en cuanto Administración competente para regular los espectáculos taurinos populares y, por tanto, también los tradicionales. No se aprecia, por tanto, vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

Además de ello, no cabe obviar que el artículo 29.2.d) del Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de Castilla y León exige que a la solicitud del Ayuntamiento para la declaración de un espectáculo taurino como tradicional se adjunten las “bases reguladoras del desarrollo del festejo taurino fijadas por el Pleno”. Tales bases reguladoras son disposiciones de carácter general y, como tales, se aprueban por el Pleno, de acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Sin embargo, el Decreto-Ley no prevé, como afirma el Ayuntamiento, una supervisión ni una autorización de la Comunidad Autónoma para que el Ayuntamiento apruebe estas bases reguladoras, sino que condiciona la autorización para la celebración de este tipo de festejos a la previa adaptación de sus bases reguladoras por parte del Ayuntamiento –autorización que, no ha de olvidarse, se exige por el Reglamento para la celebración de los espectáculos taurinos populares-.

En conclusión, a la vista de lo expuesto, este Consejo Consultivo consideró que no existía vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada ya que el Decreto-Ley no afecta a la potestad reglamentaria del Ayuntamiento, ni, claro está, tampoco a su potestad de autoorganización.

B.3 El Ayuntamiento alegaba también infracción del principio de lealtad institucional y la inexistencia de extraordinaria y urgente necesidad habilitante para aprobar un decreto-ley.

Este Consejo consideró que eran cuestiones ajenas a este proceso constitucional las alegaciones sobre el momento y la forma elegida para realizar la controvertida modificación -en el marco de una reforma del reglamento del torneo y mediante un decreto-ley, sin seguir el procedimiento previsto en el Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y León- y la alegada vulneración de “los principios de lealtad institucional respecto a los ámbitos competenciales respectivos, coordinación, cooperación, información mutua, subsidiariedad y solidaridad interterritorial que debería haber presidido la promulgación de una norma con este contenido”, ya que estos principios generales deben imperar en las relaciones entre las Administraciones Públicas para respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, pero, al no concretarse en limitaciones competenciales, no suponen por sí mismos una infracción de la autonomía local constitucionalmente protegida.

Sobre esta cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2009 señala que las actuaciones públicas “han de partir, efectivamente, de un respeto escrupuloso al reparto de competencias entre los diferentes entes territoriales y principalmente constituyen mandatos al legislador, que han de ajustar y ordenar sus mandatos a tales principios. En ocasiones, no obstante, se producen cruces de competencias que obligan a equilibrar el sistema mediante la aplicación de los principios previstos en dicho art. 4 de la Ley 30/1992. Uno de los ejes medulares del sistema es precisamente, dentro de la lealtad institucional, la toma en consideración de los intereses públicos implicados.”

No obstante el Alto Tribunal entiende que el anhelo a una mejor relación no significa por sí una vulneración de las pautas de relación leal entre estas instituciones, limitándose a recordar en esta resolución que las relaciones públicas pueden ser más adecuadas: “no se aprecia en la actuación administrativa restricción, menoscabo o intrusión en el ámbito de las competencias de la Entidad local recurrente. Es cierto que la colaboración entre Administraciones siempre puede ser superior a la observada en este caso, mediante una relación más fluida respecto a la modificación del proyecto, pero tal consideración y aspiración general no comporta la consumación de las infracciones normativas invocadas en los términos expuestos”.

La falta de intervención del Ayuntamiento en el procedimiento de elaboración del decreto-ley no supone una vulneración de su autonomía. Así puede inferirse de la Sentencia del Tribunal Constitucional 7/2005, de 3 de marzo de 2005, que declaró que el hecho de que la mera falta de audiencia “no determine la inconstitucionalidad por la alegada vulneración de la autonomía universitaria no impide declarar que desde otros puntos de vista aquélla hubiera sido, sin duda, muy recomendable. El principio de colaboración y lealtad institucional entre organizaciones jurídico-públicas (art. 4 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) -favorable a la información y a la audiencia recíprocas y a la ponderación por una Administración de intereses cuya gestión está encomendada a otras, etc.- hubiera aconsejado que en la tramitación administrativa del anteproyecto de la Comunidad Valenciana se hubiese ofrecido la audiencia indicada, para que el ‘órgano de participación de la sociedad en la Universidad’ manifestara motivadamente su parecer sobre la segregación”.

En el presente caso, es evidente que se añade un nuevo requisito al espectáculo, pero la nueva limitación tiene vocación de vigencia y aplicación general y permanente, no limitada, como ya se ha expuesto, al municipio de Tordesillas. Ello supone que en ningún espectáculo taurino tradicional de la Comunidad podrá darse muerte de la res que es objeto de la lidia o del espectáculo en presencia del público en lo sucesivo (como ya se prevé en el artículo 19.1 del Reglamento para los demás espectáculos taurinos populares), ya esté previsto o no en su reglamentación actual, o se realice de hecho, ni se permitirá una modificación de las bases para su desarrollo en tal sentido.

Ciertamente, las medidas que se imponen suponen un nuevo límite a la forma de desarrollo del espectáculo, del Ayuntamiento que presentó unas bases del espectáculo ahora variadas, pero la modificación ha sido realizada en el ejercicio de las competencias que tiene la Comunidad (que igualmente podría suprimir esa categoría de festejos y que en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento ya prohíbe la muerte de las reses en presencia del público, con la excepción prevista en el apartado 2, que el Decreto-Ley deroga de forma tácita). Pero la existencia de nuevos requisitos o límites no es identificable, sin más, con la vulneración de competencias constitucionalmente garantizadas. En el presente caso, la norma autonómica no impide en absoluto al Ayuntamiento promotor del conflicto la realización de espectáculos populares o el ejercicio de sus competencias en estos campos, sino que adapta éste, en palabras de la exposición de motivos del Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, a la realidad y a la ética social del momento histórico.

Finalmente, se indicó que las alegaciones sobre invasión de competencias del Estado para regular esta materia, así como sobre la no concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad para poder dictar el decreto-ley son extremos en los que no puede fundamentarse un conflicto en defensa de la autonomía local, por lo que no se hizo pronunciamiento alguno al respecto.

Por lo tanto, teniendo en cuenta las competencias exclusivas de la Comunidad sobre “Fiestas y tradiciones populares” y “Espectáculos públicos y actividades recreativas” (artículo 70.31º.f y 32º), y dado que algunas de las infracciones alegadas quedan fuera del canon de enjuiciamiento aplicable en los conflictos constitucionales sobre la autonomía local, los argumentos expuestos llevaron a este Consejo Consultivo a concluir que no existía vulneración de la autonomía local del Ayuntamiento de Tordesillas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo Consultivo concluyó lo siguiente:

1ª.- El Ayuntamiento de Tordesillas carecía de legitimación para plantear el conflicto de defensa de la autonomía local frente al Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo, por el que se prohíbe la muerte de las reses de lidia en presencia del público en los espectáculos taurinos populares y tradicionales en Castilla y León.

2ª.- Sin perjuicio de lo anterior, no existían fundamentos jurídicos suficientes para que el Ayuntamiento de Tordesillas interpusiera ante el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local frente al Decreto-Ley 2/2016, de 19 de mayo.