Procedencia de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (en adelante LPHN), en relación con la nueva redacción del artículo 26.1 y de la disposición adicional décima. 

(…) 

A) Vulneración del principio constitucional de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas

La consecuencia de que estén llamadas a colaborar todas las comunidades autónomas sobre cuyos territorios se sitúa la cuenca hidrográfica resulta de la propia naturaleza del recurso natural y de la repercusión que éste tiene. Ya se ha señalado en palabras del Tribunal Constitucional que no se puede compartimentar el régimen de las cuencas hidrográficas y la inevitable interrelación de los diferentes tramos de las cuencas fluviales, tanto aguas arriba como aguas abajo. Cabe ahora recordar que el preámbulo de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, comenzaba diciendo: “El agua es un recurso natural escaso, indispensable para la vida y para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas; es irreemplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre (…)”. 

En este sentido cabe señalar que el principio de unidad de gestión de la cuenca no se impone al recurso natural, sino que es dicho principio el que resulta requerido por la propia naturaleza del recurso, siendo ésta, por tanto, la que reclama la colaboración del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre cuyos territorios se asienta la cuenca hidrográfica intercomunitaria con el fin de fijar el régimen de caudales. 

De lo hasta aquí expuesto cabe concluir que el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, consustancial al Estado de las Autonomías, en lo que aquí interesa, en la fijación de caudales ambientales, en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, se concreta en la necesaria participación de las Comunidades Autónomas en su fijación por el Estado. 

El deber de colaboración exige que se reconozca dicha posibilidad de participación, si bien deja al legislador –estatal en este caso– un amplio margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, siempre que estos existan. Así, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 118/1998 señala que “este principio de cooperación impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (SSTC 13/1988, fundamento jurídico 2.º, y 102/1995, fundamento jurídico 31), (…), si bien hemos entendido que el mismo puede satisfacerse generalmente, «ya dando entrada a representantes o comisionados de las Comunidades Autónomas en los órganos del Estado ya integrando a las Comunidades Autónomas en el curso de los procedimientos públicos que ejecuten la legislación estatal» (STC 146/1992, fundamento jurídico 4.º)”. 

A dicha doctrina y en observancia del deber reseñado responde la vigente legislación en materia de aguas, contenida principalmente en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, particularmente en el artículo 25 (colaboración con las Comunidades Autónomas) y concordantes, artículo 27 (composición de la Junta de Gobierno), artículo 36 (composición del Consejo del Agua) y artículo 36 bis (Comité de Autoridades Competentes) y en el artículo 128 (coordinación de competencias concurrentes). 

Similar afirmación cabe realizar respecto de la LPHN, en cuanto su artículo 26.1, párrafo final, añadido por la Ley 11/2005, de 22 de junio, dispone que “la fijación de los caudales ambientales se realizará con la participación de todas las Comunidades Autónomas que integren la cuenca hidrográfica, a través de los Consejos del Agua de las respectivas cuencas”. Ahora bien, muy diferente es la consideración que merece la salvedad contenida en el inciso final de dicho párrafo (sin perjuicio…) y la disposición adicional décima, también modificada por la Ley 11/2005, en su apartado 1.a), en cuanto posibilitan la fijación de caudales ambientales, con la consideración de limitación previa a los flujos del sistema de explotación, en la cuenca hidrográfica del Ebro, sin la preceptiva participación de todas las comunidades autónomas que integran dicha cuenca, particularmente sin la de la Comunidad de Castilla y León. 

Por este motivo la regulación examinada, en particular por lo que se refiere al inciso último del párrafo final del artículo 26.1 (apartado noveno del artículo único de la Ley 11/2005, de 22 de junio) y a los apartados 1.a), 3 y 5 de la disposición adicional décima (apartado decimoquinto del artículo único de la Ley 11/2005, de 22 de junio), ha de ser reputada no ya como una excepción a la regla general de participación contenida en el resto de preceptos legales anteriormente reseñados, contenido también en una norma con rango de ley, sino como la contravención de una exigencia “de esencia al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución”, como es el deber de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 

B) Establecimiento de un régimen singular sin justificación suficiente

Desde otro punto de vista, con la nueva redacción del segundo párrafo del artículo 26.1 y de la disposición adicional décima de la LPHN viene a configurarse, en definitiva, un régimen singular y específico en relación con una parte concreta y determinada de la cuenca del río Ebro que carece de justificación. 

En efecto, la singularidad del régimen se extiende a tres niveles: 

a) Al de las medidas en que consiste el Plan Integral de Protección del Delta del río Ebro. 

b) Al del procedimiento para adoptar tales medidas. 

c) Al de la fuerza vinculante y eficacia de las medidas adoptadas. 

Tal carácter singular y específico sólo parece admisible en relación con el primero de los niveles mencionados (el relativo a las medidas de protección), en cuanto que se encontraría suficientemente justificado en los especiales valores medioambientales y socioeconómicos del delta del Ebro. 

La propia LPHN ofrece otros ejemplos de regímenes singulares y específicos aplicables a partes determinadas de otras cuentas hidrográficas intercomunitarias. Es el caso de lo previsto en la disposición adicional cuarta sobre el Plan Especial del Alto Guadiana, o en la disposición adicional séptima sobre el Plan Integral de Mejora de la Calidad del río Tajo. 

Sin embargo, a diferencia de estos dos regímenes especiales, el específico para el delta del río Ebro no sólo contempla un conjunto de actuaciones determinadas bajo la forma de un plan de protección, sino que, además, detalla el procedimiento de elaboración del plan así como su fuerza vinculante, al menos por lo que se refiere a la definición de un caudal ambiental propio y específico del delta del Ebro, adicional al caudal ambiental “general” de la cuenca contemplado en el artículo 26.1. 

Y es en la regulación del procedimiento de elaboración del plan y de su eficacia y fuerza vinculante donde se llega a un resultado inaceptable, pues a pesar de que el delta del Ebro forma parte, obviamente, de la cuenca hidrográfica del Ebro, se excluye a todas las demás comunidades autónomas distintas de Cataluña de cualquier participación en la elaboración del plan, imponiéndose el caudal ambiental adicional específico para el delta del Ebro como un límite para todas las demás comunidades afectadas, negándose a las mismas otra vía que no sea la del recurso. 

Es en este sentido en el que las previsiones contempladas en el artículo 26.1 y en la disposición adicional décima de la LPHN introducen en favor de una determinada comunidad autónoma un régimen privilegiado y excluyente que no puede calificarse sino como contrario al principio de igualdad, entendido en sentido amplio, esto es, en el que se recoge en los artículos 138.2 y 149.1.1ª de la Constitución, así como en el propio artículo 41 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. 

C) Infracción del artículo 150.2 de la Constitución

El artículo 150.2 de la Constitución prevé que el Estado pueda transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. 

En el presente caso, y siendo la del Ebro una cuenca hidrográfica intercomunitaria, la competencia estatal para la legislación, ordenación y concesión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos resulta indiscutida, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.22ª de la CE. 

Como tal cuenca hidrográfica intercomunitaria, de no existir la disposición adicional décima, es evidente que la aprobación del plan que en ella se prevé correspondería en exclusiva al Estado, en los mismos términos que sucede en relación con el Plan Especial del Alto Guadiana (apartado 2 de la disposición adicional segunda) y el Plan Integral de Mejora de la Calidad del río Tajo (disposición adicional séptima). 

Con el régimen contemplado en la disposición adicional décima para la redacción y aprobación del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, la competencia estatal queda, cuando menos, condicionada de manera absoluta al acuerdo con la Comunidad Autónoma de Cataluña, dado que si no existe este acuerdo, exigido con carácter necesario en el apartado 5, no existirá el Plan mismo. 

En este sentido, tales previsiones incurrirían en una doble vulneración de lo dispuesto por el artículo 150.2 de la CE: 

  1. Se instrumenta una cesión de facultades del Estado a favor de una comunidad autónoma por medio de una ley ordinaria, y no mediante la preceptiva ley orgánica. 
  2. Las facultades que se ceden, en particular por lo que se refiere a la determinación de un caudal ambiental adicional propio y singular para el delta del Ebro sin participación de las demás comunidades autónomas que forman parte de la cuenca hidrográfica del Ebro, no parecen, en absoluto, susceptibles de transferencia o delegación, pues el principio básico consagrado no sólo a nivel comunitario por la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, sino también a nivel estatal (en la acepción de “Estado Miembro” de la Unión Europea) es el relativo a la unidad de gestión. 

D) Eventual posibilidad de una interpretación conforme a la Constitución

Sin perjuicio de todo lo anteriormente expuesto sobre la eventual inconstitucionalidad de la LPHN, merece la pena destacar que aun en el improbable supuesto de que fuera posible una interpretación de los preceptos examinados conforme con la Constitución (siguiendo el principio hermenéutico sentado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 4/1981, 122/1983, 93/1984 y 176/1999, entre otras muchas), seguiría estando justificada la interposición del recurso de inconstitucionalidad habida cuenta de la disparidad de significado que tales preceptos han merecido incluso entre los parlamentarios que trabajaron de manera más directa e inmediata en su redacción, como revela la lectura de sus manifestaciones durante la tramitación de la modificación de la LPHN en el Congreso de los Diputados y en el Senado. 

Cabe traer, a título de ejemplo, los argumentos utilizados por tres de los principales grupos parlamentarios: 

  • “Todo se condiciona a lo que deba pasar a partir del Delta del Ebro en cuanto al resto de las zonas afectadas, en este caso toda la cuenca (…) quisiera que reflexionara la gente de La Rioja, Navarra, Aragón, Castilla y León, Cantabria, el País Vasco y Valencia porque tienen también los mismos legítimos derechos para la utilización de esa agua y para la puesta en marcha de lo que consideran necesario para la viabilidad de ese mismo río (…). Toda una cuenca no puede estar a los pies del Delta del Ebro (…). Estamos de acuerdo en el principio de unidad de cuenca (…). Si cada comunidad autónoma tuviera que aportar con un régimen insolidario sola y exclusivamente las aportaciones de su territorio, que baje Dios y vea qué es lo que pasa con el Delta del Ebro, desaparece totalmente. Estamos de acuerdo, señores del Partido Socialista y señores de Esquerra Republicana en que todo el río tiene que contribuir a la mejora y a la preservación del caudal en el Delta del Ebro y en el resto de parajes; no solamente hay activos medioambientales muy importantes en el Delta del Ebro sino en todo el territorio” (Sr. Pintado Barbanoj, por el Grupo Parlamentario Popular). 
  • “Creemos que tienen razón cuando dicen en la enmienda nº 6 que los caudales ambientales deberían ser fijados con la participación de todas las comunidades autónomas. Proponemos una transaccional que supondría añadir al final de su enmienda: Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional décima en relación con el Plan integral de la protección del Delta del Ebro” (Sra. Colldeforns i Sol, por el Grupo Socialista). 
  • “(…) planteamos que cualquier actuación o gestión del agua desde esa comunidad autónoma vecina respete los caudales mínimos para la sostenibilidad y el abastecimiento de los tramos del río Ebro situados en Cataluña, hasta su desembocadura (…) nuestro redactado incorpora, por un lado, el carácter regulador de los embalses de Mequinenza, Ribarroja y Flix y, por otro, otorga a la Generalitat la capacidad de liderar, como debe ser –estamos hablando de un cauce dentro del territorio de Cataluña–, la redacción y ejecución del plan integral, lógicamente con la participación del Estado y, sobre todo, de las administraciones locales y entidades de la zona, extremo este último que no recoge el redactado socialista. El hecho de que propongamos que sea formalmente el Gobierno quien apruebe el plan –lo cual es prácticamente automático, puesto que habrá participado en su redacción– no es trascendente y es simplemente una consecuencia de la condición transcomunitaria del cauce del río Ebro” (Sr. Guinart i Solá, por el Grupo Parlamentario Catalán de Convergència i Unió). 

Se advierte que, antes incluso de su aprobación, la interpretación de la disposición adicional décima, en relación con el artículo 26.1, de la LPHN, ha llevado a resultados no sólo distintos sino incluso contradictorios en función de la perspectiva territorial adoptada. 

Téngase en cuenta que ya desde la clásica Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1965, los trabajos y discusiones parlamentarios tienen reconocido un valor relevante como criterio de interpretación de las normas, en la medida en que constituyen un antecedente histórico en los términos recogidos en el artículo 3 del Código civil. 

En cualquier caso, la aparente imposibilidad de efectuar una interpretación de la normativa de referencia dentro del marco constitucional no debe hacer olvidar la necesidad de agotar todas las posibilidades de lograrlo. No obstante, en el presente caso, y conforme a todo lo que se ha expuesto, parece razonable que la pretensión principal de un eventual recurso de inconstitucionalidad contra la misma consista, pura y simplemente, en la anulación de los preceptos mencionados en la parte que resulte necesaria para salvaguardar el principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica y de participación de todas las comunidades autónomas que la integren.