Sobre la participación ciudadana hay que considerar que la regulación del artículo 133 de la LPAC, salvo el primer inciso del párrafo primero, relativo a la consulta previa, y el apartado 4, no constituyen bases de la elaboración de reglamentos autonómicos según la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo (fundamento jurídico 7.c). 

(Dictámenes 280/2018, de 11 de julio, 295/2018, de 25 de julio o 321/2018, de 2 de agosto) 

El fundamento de la participación de los ciudadanos en la Administración se sitúa en la propia configuración del Estado como social y democrático de derecho, tal como se extrae del artículo 9.2 CE, que impone a los poderes públicos la tarea de “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. 

La idea de participación encuentra numerosas referencias en el texto constitucional (entre otras, (…); la audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten reconocida en el artículo 105.a) CE; (…). 

(Dictamen 477/2014, de 9 de octubre) 

En el procedimiento de elaboración de las normas de Castilla y León, la participación ciudadana se articula hasta en cuatro trámites diferentes: la consulta previa, los trámites de audiencia e información pública y el trámite denominado de “participación ciudadana” regulado en el Título III de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León. 

Este Consejo Consultivo ha puesto de manifiesto en varias ocasiones que en los procedimientos de elaboración de las normas existe superposición de los trámites de participación ciudadana, exigida por la Ley de Transparencia, y de audiencia e información pública, previstos en la Ley 3/2001, de 3 de julio, y ha aconsejado la revisión de estas leyes para garantizar su coordinación. 

Ya en el Dictamen 477/2014, de 9 de octubre, sobre el anteproyecto de ley de transparencia y participación ciudadana de Castilla y León, se advirtió de tal descoordinación. Se indicaba que la participación ciudadana en su vertiente formal pasaba a ser un trámite preceptivo del procedimiento de elaboración de las normas y que, dado que se modificaba la regulación del procedimiento de elaboración de las normas, debían modificarse también los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001. No se atendió tal sugerencia y la Ley de Transparencia, en su artículo 18.6, prevé de forma expresa que “La participación objeto de este título no sustituye a la que corresponde en cumplimento de los trámites previstos en los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León”. 

En el mismo sentido, en el Dictamen 170/2017, de 26 de abril, relativo al anteproyecto de ley de medidas tributarias y administrativas, se recomendó que la modificación del procedimiento de elaboración de normas (que afectaba a los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001) se realizara conjuntamente con la del título III de la Ley de Transparencia, en la medida en que éste regula un trámite de participación adicional a los previstos en la Ley 39/2015 y en la Ley 3/2001, de difícil coordinación con ellos. Tampoco se acogió tal recomendación. 

Actualmente, la Ley 3/2001 fija en el artículo 75.4 de un plazo mínimo de diez días naturales para el trámite de participación ciudadana (coincidente con el previsto en la Ley de Transparencia) y en el artículo 75.5 un plazo mínimo de diez días naturales para los trámites de audiencia e información pública. Esto es, se prevé el mismo plazo pese a que siguen siendo trámites distintos, como se indica en el artículo 18.6 de la Ley de Transparencia y se infiere de la regulación separada en los apartados 4 y 5 del artículo 75 de la Ley 3/2001. 

Es evidente que la finalidad de los trámites de audiencia e información pública y del de participación ciudadana es similar, esto es, posibilitar la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las normas: en el primer caso, como interesado conforme a la Ley 3/2001, y, en el segundo, como ciudadano, sin ostentar la condición de interesados, al amparo de la Ley de Transparencia. 

Es cierto que el artículo 18.2 de la Ley de Transparencia establece que “La participación que se regula en este título será simultánea o inmediatamente anterior a los trámites que correspondan a cada procedimiento de modo que el tiempo de tramitación sea el mismo que transcurriría sin la participación que regula este título”, lo que posibilitaría la opción de simultanear ambos trámites, de audiencia e información pública y de participación ciudadana, con indicación expresa de tal circunstancia y de los preceptos de ambas leyes. 

Sin embargo, con el objetivo de lograr la simplificación del procedimiento y de evitar la superposición de trámites semejantes con idéntica finalidad -que ha dado lugar a interpretaciones inadecuadas sobre su cumplimentación-, este Consejo Consultivo recomienda, una vez más, que se acomode la regulación de ambas leyes para cohonestar los trámites de audiencia e información pública y de participación ciudadana, trámites que son distintos e independientes, tal y como indica el artículo 18.6 de la Ley de Transparencia. 

En tanto no se realice tal acomodación normativa, en los procedimientos de elaboración de las normas, en los que así esté previsto, deberá verificarse la realización, por un lado, del trámite de participación ciudadana y, por otro, de los trámites de audiencia e información pública. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2017 y, entre otros, los dictámenes en ella citados y 252/2017, de 28 de junio, 253 a 257 y 273 a 280/2017, 392/2017, de 21 de septiembre, o 175/2019, de 9 de mayo) 

La falta de consulta previa no puede justificarse en este caso con apelación a la facultad que otorga el artículo 133.4 de la LPAC (“Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas (…) organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, (…)”). El reglamento proyectado, como aquel al que modifica, no puede calificarse como independiente u organizativo que “son aquellos de organización interna mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y servicios” (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2002), regulando materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de Ley. 

A través de esta norma se desarrollan reglamentariamente las previsiones contenidas en el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León (en adelante, TRLPA), aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, a la vez que sirve de vehículo al derecho a la participación que aparece recogido en la Constitución Española (artículo 9.2) y al que alude expresamente el artículo 2, apartados 1 y 2, del Decreto 24/2013, de 27 de junio. De este modo, el proyecto se incluye en la categoría de los reglamentos ejecutivos, lo que justifica a su vez la preceptividad del dictamen de esta Institución prevista en el mencionado artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002, de 9 de abril. 

(Dictamen 364/2017, de 7 de septiembre) 

No consta en el expediente, en particular en la Memoria, justificación acerca de la falta de realización del trámite de audiencia externa, la cual solo estará justificada si la regulación que aborda el proyecto puede incardinarse en las excepciones contempladas en el mismo artículo 75.3, párrafo segundo, de la Ley del Gobierno, que dispone lo siguiente: “Los trámites de audiencia e información pública no serán necesarios en aquellas disposiciones que regulen órganos, cargos y autoridades, así como respecto de las disposiciones orgánicas de la Administración de la Comunidad y sus organismos o entidades dependientes o adscritas a la misma. Tampoco resultarán necesarios estos trámites cuando las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos hubieran participado en la emisión de informes y consultas en el proceso de elaboración del texto”. 

En consecuencia, deberá constar en el expediente el resultado de los trámites de audiencia e información pública efectuados o justificación de concurrir en este caso las referidas excepciones. 

(Dictamen 109/2015, de 19 de marzo -anterior a la modificación de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León por la Ley 2/2017, de 4 de julio, de Medidas Tributarias y Administrativas, que no contempla ahora la opción de prescindir del trámite de audiencia por la consulta o informe de organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos-) 

La posibilidad de prescindir del trámite de audiencia por la consulta o informe de organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, en este caso, por la intervención del Consejo Escolar, no se contempla por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) a cuya tramitación se somete el proyecto, y ha desaparecido también en la nueva redacción de los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, que establece la Ley 2/2017, de 4 de julio, de Medidas Tributarias y Administrativas. 

(Dictámenes 321/2017, de 28 de julio, y 629/2019, de 30 de enero de 2020) 

En atención al objeto del proyecto también resultan de necesaria observancia las previsiones del título III, sobre el “Derecho de participación pública en asuntos de carácter medioambiental”, de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. 

El artículo 16 de la Ley, relativo a la “Participación del público en la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente”, dispone lo siguiente: 

»1. Para promover una participación real y efectiva del público en la elaboración, modificación y revisión de los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente a los que se refieren los artículos 17 y 18 de esta Ley, las Administraciones Públicas, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, velarán porque, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo:

a) Se informe al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos, cuando se disponga de ellos, sobre cualesquiera propuestas de planes, programas o disposiciones de carácter general, o, en su caso, de su modificación o de su revisión, y porque la información pertinente sobre dichas propuestas sea inteligible y se ponga a disposición del público, incluida la relativa al derecho a la participación en los procesos decisorios y a la Administración pública competente a la que se pueden presentar comentarios o formular alegaciones.

b) El público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones cuando estén abiertas todas las posibilidades, antes de que se adopten decisiones sobre el plan, programa o disposición de carácter general.

c) Al adoptar esas decisiones sean debidamente tenidos en cuenta los resultados de la participación pública.

d) Una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por el público, se informará al público de las decisiones adoptadas y de los motivos y consideraciones en los que se basen dichas decisiones, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública. 

»2. Las Administraciones públicas competentes determinarán, con antelación suficiente para que pueda participar de manera efectiva en el proceso, qué miembros del público tienen la condición de persona interesada para participar en los procedimientos a los que se refiere el apartado anterior. Se entenderá que tienen esa condición, en todo caso, las personas físicas o jurídicas a las que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley. 

»3. Lo previsto en este artículo no sustituye en ningún caso cualquier otra disposición que amplíe los derechos reconocidos en esta Ley”. 

Pues bien, sin perjuicio de la referencia que contiene la Memoria al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley 27/2006, en el expediente deberá figurar acreditación de la determinación efectuada a los efectos previstos en el apartado segundo de dicho artículo. Junto a ello, debe incorporarse al expediente certificación del período de publicación de los distintos trámites participativos a los que se ha hecho referencia en el portal de Gobierno Abierto, que acredite su adecuación a los plazos legales de exposición, y de las aportaciones recibidas en cada uno de ellos, ya que tales datos no constan más que por su mención en la Memoria.

(Dictamen 493/2019, de 30 de octubre) 

Tampoco obra en el expediente la documentación relativa a la realización de los trámites de consulta previa, de participación ciudadana y de audiencia e información pública, que se describen en la Memoria. Si bien es cierto que el resultado de estos trámites puede consultarse en el Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León, también lo es que el artículo 50.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo exige que el expediente administrativo debe remitirse con toda la documentación y antecedentes necesarios para emitir el dictamen, y entre ellos se encuentran los relativos a los trámites referidos. 

Por otro lado, debe reprocharse que en la Memoria se indique simplemente que se han recibido 14 alegaciones a las que se contestará individualmente, conforme a lo previsto en la Ley 3/2015, de 4 de marzo. El artículo 16 de la citada norma prevé la participación ciudadana a través del Portal de Gobierno Abierto, y el artículo 18.4 determina que “Las aportaciones deberán ser tomadas en consideración por el órgano competente y contestadas individualmente a través del Portal de Gobierno Abierto. El rechazo total o parcial de las aportaciones será motivado”. No puede entenderse cumplida tal previsión normativa con lo indicado en la Memoria, y ello porque la participación ciudadana no puede consistir en un mero trámite formal sin relevancia alguna. Este Consejo recuerda que las alegaciones se han recibido hasta el 13 de mayo de 2019, la Memoria se elabora el 12 de junio y la solicitud de dictamen a este Consejo tiene lugar el 24 de junio de 2019, sin que conste que se haya producido la contestación individual a través del Portal de Gobierno Abierto ni que se hayan tenido en consideración dichas aportaciones. 

(Dictamen 316/2019, de 18 de julio)