El artículo 4.1.i),6º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, establece la preceptividad del dictamen de esta Institución en los expedientes relativos a la “Modificación de los planes urbanísticos cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos”. 

El dictamen del Consejo Consultivo no tiene actualmente carácter vinculante respecto a la resolución a adoptar en estos expedientes.

Con anterioridad a la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, que modificó la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, el artículo 58.3.c) exigía la necesaria aprobación de la modificación por Decreto de la Junta de Castilla y León, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia y del Consejo Consultivo.

Actualmente, tras las modificaciones llevadas a cabo en la Ley 5/1999, de 8 de abril, por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, que suprimió la exigencia del dictamen favorable del Consejo Consultivo, y en la Ley 1/2002, de 9 de abril, por la Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la organización y funcionamiento de las Instituciones Propias de la Comunidad, el dictamen del Consejo Consultivo en estos expedientes es preceptivo pero no vinculante.

Este Consejo tuvo ocasión de pronunciarse sobre la modificación del citado artículo 58.3.c) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, en el Dictamen 133/2008, de 27 de marzo, emitido en relación con el anteproyecto de ley de medidas sobre urbanismo y suelo. En dicho dictamen, en lo relativo a la modificación del precepto citado, se formuló una observación de carácter sustantivo en los siguientes términos:

“La redacción vigente del inciso en cuestión somete las modificaciones de cualquier tipo de planeamiento que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres existentes, a un procedimiento, desarrollado en el artículo 172 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, que puede considerarse especialmente protector y riguroso, y articulado en la actualidad para la constatación de que las modificaciones de dichos espacios libres o zonas verdes no obedecen a intereses meramente particulares sino a razones de interés general, y más específicamente, de interés público urbanístico.

»Las piezas fundamentales de este sistema de protección son los informes previos del Consejero de Fomento y del Consejo Consultivo, que preceden a la aprobación de la modificación por Decreto de la Junta de Castilla y León.

»Ahora bien, el anteproyecto de ley da una nueva redacción a la letra c) del apartado 3 del artículo 58, que queda de la siguiente manera: “la aprobación de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos o equipamientos públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá la sustitución de los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad similar”.

»Salvo la inclusión de los equipamientos públicos dentro de la obligatoriedad de la sustitución, que consideramos acertada, la modificación que se pretende introducir en la redacción del apartado, no puede quedar exenta de crítica, por las razones que a continuación se exponen:

»- La función consultiva en materia de urbanismo, lejos de generar trámites cargados de ritualismo e inoperantes en la práctica, ha sido siempre y es actualmente considerada una función garantista, tanto en lo relativo a las legítimas pretensiones de los ciudadanos frente a la Administración, como a la defensa y tutela por ésta del interés público frente al ciudadano, siendo los parámetros de referencia en el ejercicio de tal función los bienes, valores, intereses y derechos protegidos por la Constitución e incorporados al ordenamiento jurídico.

»- Por otro lado, no puede concebirse la intervención de los máximos órganos consultivos como una actuación que tuvo su razón de ser en épocas predemocráticas, habiéndola perdido en la actualidad, sino que es precisamente en el marco de la Constitución y del Estado Social y Democrático de Derecho, donde alcanza su verdadero sentido. De este modo, la planificación urbanística, que fija la estructura territorial y la imagen urbana querida por la comunidad en su conjunto, refleja con toda legitimidad las opciones políticas del planificador, sin que éste, en el ejercicio de su función, esté exento de límites, siendo el principal el respeto a los principios y valores consagrados en la Constitución y plasmados en los Estatutos de Autonomía. Resulta obligado por ello evocar el artículo 47 de la norma suprema, que ha sido calificado como “la clave de bóveda del ejercicio de la función consultiva”, ya que la dignidad y adecuación de la vivienda constitucionalmente requeridas obligan a considerarla en estrecha relación con el entorno, el espacio público en que se inserta y las dotaciones y equipamientos que la armonizan socialmente.

»- La función consultiva desplegada tanto por el Consejo de Estado, como por los órganos consultivos equivalentes de las Comunidades Autónomas, ha ido sentando en la materia que nos ocupa un acervo doctrinal fundamental en la protección y defensa del interés público colectivo, susceptible de fundamentar derechos y pretensiones de justicia material urbana. Ello se manifiesta en la depuración del “principio de compensación suficiente”, en la importación y traslación al ámbito urbanístico de la “cláusula standstill”, en la acentuación de la intangibilidad, infungibilidad e inintercambiabilidad de los espacios libres y las zonas verdes entre sí, y con los equipamientos y dotaciones públicas, y en la construcción del parámetro del interés público y de conceptos como la “zona verde formal” y la “zona verde material”, evitándose con ello actuaciones poco respetuosas con los citados principios (por todos, Dictamen 152/2005, del Consejo Consultivo de Castilla y León).

»- En la legislación de la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas se contempla la intervención de sus máximos órganos consultivos en los procedimientos de modificación de instrumentos de planeamiento con incidencia en las zonas verdes o espacios libres, bien por atribución de sus normas reguladoras, bien por reenvío desde la normativa urbanística y, en algunos casos, por ambas vías. Es más, cabe hablar en la actualidad de una evidente extensión del ámbito de intervención de los Consejos Consultivos de algunas Comunidades Autónomas en materia urbanística, en las que se exige dictamen preceptivo en supuestos como la suspensión de instrumentos de planeamiento por el Consejo de Gobierno de la Comunidad, las modificaciones de planes que eximan de la obligatoriedad de reservar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a regímenes de protección pública, o la atribución a la Comunidad Autónoma del ejercicio de la potestad municipal de planeamiento.

»En consecuencia con lo anteriormente expuesto, el mantenimiento y, en su caso, la ampliación del procedimiento de aprobación cualificada, que ha venido constituyendo en la legislación urbanística un sistema de garantías del interés público frente a actuaciones que pudieran perturbar o suplantar el mismo, debe entenderse como la forma jurídica más adecuada para establecer un sistema de “buen gobierno” en el que, para llevar a cabo el desarrollo urbanizador, no sirven sólo las decisiones jerárquicas, sino que se precisa de deliberación, participación social y elevadas tasas de transparencia, a lo que es evidente debería seguir colaborando, de manera positiva, la función consultiva en estos procedimientos especiales de aprobación de modificaciones del planeamiento.

»Por consiguiente, este Consejo Consultivo no puede dar su conformidad a una reducción de las garantías en un proceso afectado por tantos intereses contrapuestos. Antes al contrario, como ya se ha manifestado, debería el legislador ampliar estos supuestos de aprobación cualificada a otras materias -además de los espacios libres y zonas verdes- como podrían ser la contemplada en el anteproyecto de reservas para equipamientos públicos así como las preservadas para la construcción de viviendas sujetas a regímenes de protección pública. Ello abundaría en la existencia de mecanismos que podrían prevenir actuaciones no ajustadas a la legalidad, generadoras de conflictos sociales y de apelaciones ante los tribunales.

»Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para que resulte procedente el empleo de la fórmula “de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León”.