a) Criterio general sobre la aplicación de la vía de la responsabilidad patrimonial para resarcir los daños sufridos por los empleados públicos en el ejercicio de su actividad.

Este Consejo Consultivo mantiene que en estos supuestos el daño debe ser indemnizado, ya que, según el reiterado criterio del Consejo de Estado, es un principio de la legislación de funcionarios que los servidores públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones, tal y como ya señalaba el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y actualmente el artículo 28 de la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público, de carácter básico, según los cuales, “Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”. Ambos preceptos consagran un principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar en su propio patrimonio un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte.

En Castilla y León, el artículo 2 del Decreto 252/1993, de 21 de octubre, prevé los supuestos tasados en los que se indemniza al personal al servicio de la Administración por razón del servicio, entre los que no se incluye ningún supuesto siquiera análogo al que ahora se analiza, por lo que habrá que acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial cuando, fuera de dichos supuestos, se pretenda satisfacer una pretensión de indemnización de algún perjuicio.

De este modo, aun cuando, según el Consejo de Estado, la vía de la responsabilidad patrimonial no es stricto sensu la que ha de acoger estas pretensiones, puesto que no se dan los requisitos que la configuran, y por tal motivo sus dictámenes en esta materia no invocan los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, prima el principio de indemnidad de todos los funcionarios públicos con ocasión de la actividad que desempeñen, por lo que, al no existir una previsión específica y concreta que cubra los daños sufridos cuando se esté ejerciendo la actividad profesional, es lógico que el medio arbitrado más acorde a las pretensiones deducidas sea el correctamente utilizado en el presente caso por el reclamante.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1999 señala que “La responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar”.

Los funcionarios se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios, calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, y la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esa relación. Sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial regulada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, ya citada, cuando no exista una regulación específica o cuando existiendo ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados. Actualmente, ello se predica con independencia del carácter laboral, estatutario o funcionarial de la prestación de los servicios.

No ha de olvidarse, por último, que la cobertura de estos daños se va a circunscribir en la mayoría de los supuestos a daños materiales, por lo que los perjuicios invocados por el interesado no se incluyen en el ámbito propio de la relación funcionarial que le une con la Administración, debido a la inexistencia en él de un sistema regulador de daños y perjuicios, sino que afectan a sus bienes materiales, ajenos a dicha relación, como pueden ser una gafas.

Tal como indica la Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de febrero de 2000, “(…) sufre los daños cuya indemnización se pretende no en virtud de la relación funcionarial que le une con la Administración, que no cubre tales eventos, sino al margen de la misma (…)”. Por ello, en los supuestos en que los eventos dañosos son de carácter material, o afectan únicamente a la esfera patrimonial del interesado, y no encuentran amparo en normas de resarcimiento dentro del ámbito de la relación que une al perjudicado con la Administración (como es el sistema de cobertura de daños de la Seguridad Social o a través de una Mutualidad) se hace preciso acudir a ese principio de indemnidad citado en el cuerpo del presente dictamen y resarcir al perjudicado por los daños sufridos por la vía de la responsabilidad patrimonial.

(Dictámenes 231/2004, de 16 de junio, 988/2006, de 2 de agosto de 2007, 906/2009, de 1 de octubre, 432/2010, de 13 de mayo, 808/2011, de 14 de julio, y 517/2013, de 25 de julio)


b) Supuestos concretos:

b.1) Daños biológicos (jeringuilla)

En el Dictamen 655/2004, de 21 de octubre, se analizó una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por una A.T.S. en un hospital, al pincharse con la jeringuilla utilizada en una extracción de sangre de un paciente infectado de VIH, lo que le produjo el contagio de la enfermedad.

De los hechos probados se infirió que la reclamante, el día del accidente, no entró con el carro que contenía todo lo necesario para practicar la extracción de sangre según el procedimiento protocolizado, debido a que, según señaló la propia reclamante, “en la habitación del paciente se estaba realizando la limpieza diaria, estando ocupada la habitación por el personal de limpieza y sus útiles de trabajo”, por lo que la reclamante se vio “en la obligación de aparcar en la puerta de la habitación el carro de curas en el que trasportaba los útiles de trabajo para realizar la extracción, incluido el contenedor de material desechable donde depositar la jeringuilla a utilizar en la extracción”. El pinchazo se produjo tras la extracción, en el trayecto de depositar la jeringuilla en el contenedor.

En el informe de la Dirección de Enfermería se manifestó el desconocimiento de “las razones por las que la reclamante no depositó la aguja en el contenedor correspondiente, una vez finalizada la extracción de sangre, dado que tal contenedor se incluye entre el material necesario que hay que preparar cuando se realiza una extracción y debe llevarse en la correspondiente bandeja o carro de transporte”.

De todo ello se concluyó “que, si es posible llevar el contenedor en la bandeja exactamente hasta el lugar en el que ha de practicarse la extracción y dicho contenedor se encuentra entre el material necesario para realizar la misma, el hecho de que la reclamante lo dejase fuera de la habitación por no poder acceder a la misma con el carro, al impedírselo los útiles del personal de limpieza, tal como manifiesta la interesada en sus alegaciones (que no así en su escrito inicial de reclamación, ya que en éste señalaba que de la habitación “había salido a su vez el personal de limpieza”), ello no impidió que portase dicho contenedor en una bandeja, con el objeto de introducir el material desechable en aquél inmediatamente después de practicar la extracción. Por todo ello es únicamente imputable a la misma, por falta de adopción de todas las medidas de seguridad, conocidas todas ellas por la reclamante, el perjuicio sufrido como consecuencia de la caída. El accidente no se hubiese producido con las consecuencias aducidas y acreditadas de no haber portado la reclamante la aguja en el trayecto desde la habitación hasta el contenedor”.

Estas circunstancias impidieron apreciar, en este caso, el requisito de la relación de causalidad con el servicio público sanitario que es exigible para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

(Dictamen 655/2004, de 21 de octubre)


b.2) Agresiones en centros sanitarios.

*Entre pacientes:

En el Dictamen 900/2011, de 28 de julio, se examinó un expediente de responsabilidad patrimonial por daños sufridos por una paciente que esperaba a ser atendida en un centro de salud, a consecuencia de la agresión cometida por otro paciente que acudió a dicho centro.

En el presente caso se analizó si había existido una omisión relevante por parte de las empleadas del centro de salud, es decir, si prestaron o no la ayuda oportuna y adecuada, y si la Administración debería realizar un control efectivo de la seguridad de personas y bienes en el centro de salud, establecimiento de su titularidad, donde sólo eventualmente se infringen daños y perjuicios por terceras personas.

El Juzgado de lo Penal condenó al responsable de los hechos como autor de un delito de agresión sexual y de una falta de lesiones.

El artículo 120 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, señala que “Son también responsables civilmente, en defecto de los que lo sean criminalmente: (…) 3. Las personas naturales o jurídicas, en los casos de delitos o faltas cometidos en los establecimientos de los que sean titulares, cuando por parte de los que los dirijan o administren, o de sus dependientes o empleados, se hayan infringido los reglamentos de policía o las disposiciones de la autoridad que estén relacionados con el hecho punible cometido, de modo que éste no se hubiera producido sin dicha infracción”.

En el citado procedimiento penal, del que no fue parte la Administración sanitaria, se declaró la responsabilidad únicamente del agresor, y se concretó una indemnización por los daños y perjuicios causados a la reclamante, sin referencia alguna a una responsabilidad subsidiaria.

Por ello, ante una reclamación complementaria de la primera, en jurisdicciones diferentes, la controversia debe centrarse en la aparición de nuevos hechos no valorados por el órgano judicial, que pudieran aportar nuevos elementos de valoración, bien del daño inicialmente causado, bien de nuevas secuelas. Debe tenerse presente que la duplicidad indemnizatoria podría conducir a un enriquecimiento injusto.

La reclamante no señaló la existencia de nuevos hechos, ni qué daños y perjuicios reclamaba que no fueron oportunamente indemnizados en la referida sentencia penal, ni concretó el deber infringido por las trabajadoras del centro, empleadas que no tienen entre sus tareas el mantenimiento del orden público.

De los informes aportados por las profesionales que se encontraban en el centro de salud se desprende que las trabajadoras del centro, a las que no se puede exigir actuaciones heroicas, avisaron repetidamente a la policía y prestaron ayuda a la víctima.

El mero hecho de que la agresión se produzca en las instalaciones de un centro de salud no conlleva por sí solo la generación de responsabilidad de la Administración; es estrictamente necesario que exista un nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento normal o anormal de la Administración Sanitaria.

Por ello, y a la vista de los datos y pruebas obrantes en el expediente, el Consejo dictaminó desfavorablemente la reclamación presentada, ya que no se consideró acreditada la existencia de un título de imputación adecuado que permitiera responsabilizar a la Administración de las consecuencias derivadas de las agresiones sufridas por la interesada.

(Dictamen 900/2011, de 28 de julio)

*Agresión de un paciente a un trabajador.

En el Dictamen 850/2011, de 20 de julio, se analizó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por un guardia de seguridad, debido a los daños y perjuicios sufridos por la agresión de un paciente ingresado en la planta de psiquiatría de un hospital. En la reclamación se alegaba la omisión de medidas de control adecuadas sobre el enfermo dado el trastorno mental que presentaba.

Con carácter general el ingreso en un centro sanitario no coloca al enfermo en una situación de sujeción especial respecto de aquél, como ocurre con los internos penitenciarios (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 57/1994), puesto que la relación jurídica se establece por decisión libre y voluntaria del enfermo y del centro sanitario, no ostentando el mismo un poder superior y más intenso del que es normal y ordinario en toda entidad administrativa.

Únicamente en los supuestos de internamiento forzoso y en aquellos en los que el enfermo, por cualquier causa, ya sea permanente o transitoria, se halla privado de conocimiento y de razón, el centro sanitario se constituye en guardador de hecho y asume las obligaciones inherentes a tal condición, con un estándar de servicio más exigente. En tales casos se impone a la Administración un deber de actuar más diligente y adecuado a las circunstancias del enfermo.

Dicha función de garante se incumple cuando se produce una omisión culposa de los deberes de vigilancia y de control de los enfermos por parte del centro sanitario.

En el expediente obraba el protocolo de contención mecánica de la Unidad de Agudos del Servicio de Psiquiatría en el que, entre los recursos personales para llevar a cabo la contención de dichos pacientes, se señala en primer lugar al personal de enfermería; en segundo lugar al auxiliar de enfermería; si fuera necesario, en tercer lugar al auxiliar de servicios (celador) y, por último, al personal de seguridad.

En el supuesto dictaminado se describía una situación tensa entre el personal sanitario de planta y el enfermo que, altamente alterado e infiriendo insultos y amenazas, no respondía de forma positiva ante las indicaciones del personal sanitario que le conminaban a volver a su habitación. Así mismo también hacía caso omiso a las indicaciones del reclamante que, una vez desprovista de munición el arma reglamentaria, entró en la zona de control.

A diferencia de lo que se mantenía en la propuesta de resolución, el reclamante actuó conforme al protocolo establecido, pues una enfermera y una auxiliar de enfermería que estaban en la planta no pudieron ellas solas controlar al paciente.

Por otra parte hay que considerar la patología que presentaba el paciente, trastorno psicótico agudo, que convirtió su internamiento voluntario en ingreso forzoso, lo que exigió una mayor vigilancia por parte del personal sanitario, el cual manifestó que era necesaria una contención ocasional del paciente.

A la vista de ello, el Consejo consideró que existía responsabilidad de la Administración sanitaria, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra la empresa de seguridad, con la que el reclamante tenía una relación laboral y en cuyos pliegos de prescripciones técnicas se establecía la responsabilidad de la empresa por las incidencias que surjan al personal empleado en el servicio, aun cuando éstas sean por causa del desarrollo, incumplimiento, rescisión o interpretación del contrato.

(Dictamen 850/2011, de 20 de julio)

En el Dictamen 906/2009, de 1 de octubre, se analizó una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por una auxiliar de enfermería, que, durante el desempeño de sus funciones, sufrió la rotura de las gafas a consecuencia de una bofetada recibida al ir a contener a un paciente agresivo que golpeaba a pacientes y a personal.

Constatada la existencia del daño y que éste ha sido sufrido por una auxiliar de enfermería en el ejercicio de su actividad profesional, es preciso determinar si ha de ser indemnizado por la Administración o si por el contrario ha de exonerarse a ésta de responsabilidad.

Este Consejo Consultivo, siguiendo el criterio del Consejo de Estado, mantiene que en estos casos el daño sufrido por un empleado público en el ejercicio de sus funciones ha de ser indemnizado, salvo que haya concurrido culpa o negligencia del interesado, en virtud del principio que se deduce de la legislación de funcionarios que los servidores públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones.

En el caso analizado quedó acreditado que el daño sufrido por la reclamante fue a consecuencia de la realización de su actividad laboral, sin que tenga el deber jurídico de soportarlo.

Por ello, este Consejo dictaminó de manera favorable la reclamación, al considerar que existía relación de causalidad entre el daño material sufrido por la auxiliar de enfermería y el funcionamiento del servicio público.

(Dictamen 906/2009, de 1 de octubre)


*Agresiones entre empleados públicos.

En el Dictamen 271/2004, de 3 de junio, se analizó una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por un empleado público, inspector de educación, como consecuencia de la agresión cometida por otro empleado público, profesor de un centro educativo.

En el supuesto examinado, los hechos no ocurrieron durante el ejercicio de la función educativa ni tampoco se produjeron en el centro educativo, sino que acaecieron un sábado en la vía pública. Por tanto, aunque las dos personas implicadas en el incidente que motivó la reclamación eran funcionarios públicos, actuaron al margen de tal condición, lo impide apreciar relación alguna con el funcionamiento normal o anormal del servicio público. Y ello porque no se puede responsabilizar a la Administración de lo que se haga u se omita por un particular, o por quien esté revestido de autoridad o sea empleado público, pero obre al margen de esa condición.

En idéntico sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas sentencias. A título de ejemplo, cabe citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 19 de julio de 2001, en la que remitiéndose a una consolidada jurisprudencia de este Tribunal, recordada por ejemplo en la Sentencia de 20 de mayo de 1986, establece: “No puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado por las acciones u omisiones imputables a autoridades o funcionarios que hayan ocasionado una lesión de los bienes o derechos de los particulares cuando su conducta dolosa o culposa, no se corresponda con el ejercicio de esa autoridad o función que sea inherente a un servicio público, pues, en este supuesto, falta el nexo de causalidad exigido por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado, acorde con el artículo 106.2 de la Constitución Española, entre la conducta de un agente que actúa en el ejercicio o potestad de una función pública y el daño causado, ya que no se puede responsabilizar al Estado de lo que se haga u omita por un particular o por quien esté revestido de autoridad o sea empleado público, pero obre al margen de esa condición y por ello sin relación alguna con el funcionamiento normal o anormal de servicio público”.

Por ello, el pronunciamiento de este Consejo Consultivo fue desfavorable a la reclamación presentada.

(Dictamen 275/2004, de 3 de junio)


b.3) Otros accidentes en el centro de trabajo.

*Daños causados en vehículos al pintar la valla de un centro escolar.

El perjuicio sufrido por el reclamante no se debió a un hecho fortuito sino que se atribuye a que el personal laboral del centro “(…) no apreció que la pintura se fuera, ni manchara, por lo que no avisó para que retiraran los coches” al resto de los trabajadores del colegio.

El colegio informó que el pintado de la valla por parte del personal laboral, se “(…) comenzó ‘a brocha’ y por propia iniciativa decidió pintar ‘con pistola’ para ganar tiempo (según manifestó cuando se le preguntó (…) sobre por qué no había informado del riesgo para haber avisado a todos los profesionales, en concreto, manifestó que no había informado a la Dirección porque ‘no apreció que la pintura se fuera, ni manchara, por lo que no avisó para que retiraran los coches’, (…)”. Los trabajadores tenían que utilizar obligatoriamente los vehículos para acceder al centro ya que la distancia a la ciudad era considerable y no existían otros medios de transporte.

En definitiva, este Consejo Consultivo consideró que la reclamación debía estimarse, ya que la parte reclamante no tenía el deber jurídico de soportar el daño causado por la actividad pública.

(Dictamen 568/2010, de 9 de junio)

*Daños sufridos por la trabajadora de un hospital al caerle encima la caja de una persiana mal colocada.

Constatada la existencia del daño y que éste ha sido sufrido por una trabajadora, A.T.S. de un centro sanitario público, durante su jornada laboral y en el desarrollo de sus funciones, es preciso analizar si se cumplen los requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En el caso de los funcionarios, éstos se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, y la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esa relación. Sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial, regulada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando no exista una regulación específica o cuando, existiendo ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados. En este sentido se pronunció el Consejo de Estado en el Dictamen 3832/2000, de 1 de diciembre de 2001, al afirmar que “las indemnizaciones en el seno de las relaciones específicas -como es la funcionarial- se definen y sustancian dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de ésta”.

La accidentada no era funcionaria, sino personal laboral, pero, en todo caso, mantiene con la Administración Pública, en concreto, con la Junta de Castilla y León, un vínculo jurídico específico en virtud de un contrato eventual.

Este Consejo Consultivo, siguiendo el criterio del Consejo de Estado, mantiene que en estos casos el daño sufrido por un empleado público en el ejercicio de sus funciones ha de ser indemnizado, salvo que haya concurrido culpa o negligencia del interesado, en virtud del principio que se deduce de la legislación de funcionarios que los servidores públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior es igualmente trasladable al caso de un empleado público ligado a la Administración mediante una relación de carácter laboral, como ocurría en el supuesto dictaminado.

Por tanto, al tratarse de un riesgo conectado con la prestación del servicio, en aplicación del principio general contenido en los preceptos referidos, se consideró que procedía estimar la reclamación de indemnización por razón del servicio.

Los hechos alegados -daños producidos por la caída de la caja de una persiana mal colocada- se admitieron como ciertos por la Administración y se ratificaron por la supervisora de la Unidad de Medicina Interna. No constaba en el expediente el acta de inspección, aun cuando el accidente fue declarado mediante parte oficial, según señalaba el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales en su informe. En éste se constataba, además, que se había comunicado la existencia de cajones de persianas mal ajustados al Servicio de Mantenimiento con anterioridad al accidente; y que este Servicio lo comunicó a la dirección de obra, sin que por ésta se hubiera adoptado medida alguna al respecto para su reparación.

Estos hechos constituyen una contravención de los derechos de los trabajadores frente a los riesgos laborales (artículo 14 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, en adelante LPRL), de los principios de acción preventiva (artículo 15 de la LPRL), y de la evaluación de riesgos (artículo 16 de la LPRL), en lo relativo al acondicionamiento de los lugares de trabajo.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 8 de octubre de 2001, ha expresado que “la vulneración de las normas de seguridad en el trabajo merece un enjuiciamiento riguroso tras la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales 31/1995, de 8 de noviembre, norma que estaba ya en vigor cuando acaeció el accidente que hoy se enjuicia. Esta Ley, en su artículo 14.2, establece que «en cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo (…)». En el apartado 4 del artículo 15 señala «que la efectividad de las medidas preventivas deberá prever (incluso) las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera cometer el trabajador». Finalmente, el artículo 17.1 establece «que el empresario adoptará las medidas necesarias con el fin de que los equipos de trabajo sean adecuados para el trabajo que debe realizarse y convenientemente adaptados a tal efecto, de forma que garanticen la seguridad y salud de los trabajadores». Del juego de estos tres preceptos se deduce, como también concluye la doctrina científica, que el deber de protección del empresario es incondicionado y, prácticamente, ilimitado. Deben adoptarse las medidas de protección que sean necesarias, cualesquiera que ellas fueran. Y esta protección se dispensa aun en los supuestos de imprudencia no temeraria del trabajador. No quiere ello decir que el mero acaecimiento del accidente implique necesariamente violación de medidas de seguridad, pero sí que las vulneraciones de los mandatos reglamentarios de seguridad han de implicar en todo caso aquella consecuencia, cuando el resultado lesivo se origine a causa de dichas infracciones”.

En virtud de lo expuesto, se consideró demostrada la existencia de responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad en el trabajo, que convierten a la Administración en la única responsable de los daños sufridos por la trabajadora, por lo que la reclamación debía ser estimada.

(Dictamen 988/2006, de 2 de agosto de 2007)

*Rotura de una cadena de oro al movilizar a un paciente.

Este Consejo Consultivo, siguiendo el criterio del Consejo de Estado, mantiene que en estos casos el daño sufrido por un empleado público en el ejercicio de sus funciones ha de ser indemnizado, salvo que haya concurrido culpa o negligencia del interesado, en virtud del principio que se deduce de la legislación de funcionarios que los servidores públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones.

En el caso sometido a dictamen los hechos ocurrieron durante la jornada laboral, dentro del centro de trabajo y durante el desempeño de las labores propias de su puesto de trabajo. Sin embargo, se advierte que ha concurrido negligencia o descuido del reclamante al portar una cadena de oro, que constituye un objeto innecesario para la tarea que realizaba, e incluso quizá inadecuado para atender a pacientes ingresados en la Unidad de Rehabilitación Psiquiátrica.

En definitiva, este Consejo dictaminó desfavorablemente la reclamación, al no existir nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio público.

(Dictamen 808/2011, de 14 de julio)


b.4) Accidentes in itinere.

También los accidentes in itinere sufridos por empleados públicos han dado lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial objeto de consulta en este Consejo Consultivo.

En cuanto al fondo del asunto, acreditada la existencia del daño y que éste ha sido sufrido por personal al servicio de la Administración Pública, es preciso determinar si éste ha de ser indemnizado o no por la Administración.

Este Consejo Consultivo tuvo ocasión de pronunciarse en los dictámenes 675/2004 y 203/2007 sobre supuestos similares al presente asunto. En ellos se indicaba lo siguiente:

"Tal y como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de mayo de 1991 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), en un caso similar al que ahora nos ocupa, «el demandante aceptó prestar el servicio con su vehículo particular y la indemnización de 22 ptas. por Km. recorrido más los gastos de peaje de la autopista, asumiendo, en consecuencia los riesgos del viaje; que no pueden ser imputados a la Administración demandada por un funcionamiento anormal del servicio público psiquiátrico asistencial extrahospitalario por el hecho de que quien lo presta se desplace con su propio vehículo; pues aun cuando en la fecha en que viajó no estuvieran disponibles coches oficiales, dicho servicio se realizó sin vulnerar ninguna norma legal o reglamentaria y sí aceptando el recurrente las condiciones establecidas. (…) El funcionario que sufra daños personales con ocasión de la prestación de un servicio pueda reclamar las indemnizaciones previstas en su régimen estatutario pero no la correspondiente por responsabilidad administrativa cuando aquéllos son consecuentes a una causa ajena al servicio de forma directa e inmediata»".

»En este sentido la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en Sentencia de 6 de noviembre de 2003, ha señalado que "nada tienen que ver los efectos laborales del accidente in itinere con el hecho de que esta sola circunstancia genere una responsabilidad patrimonial de la Administración. Para que aquélla exista es necesario que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de ésta, lo que en el caso de autos no acontece ya que el daño se produce con independencia del actuar administrativo. Otra cosa, como afirma la Sala de Instancia recogiendo la doctrina de este Tribunal, sería convertir a la Administración en asegurador universal de cualquier resultado lesivo por los administrados".

»Asimismo, la Audiencia Nacional, en Sentencia de 10 de mayo de 2000, manifestó que "en definitiva, no resulta acreditada intervención alguna de la Administración Pública en la producción de las lesiones sufridas por el reclamante. De hecho, que el accidente fuera declarado ocurrido `en acto de servicio´ no desvirtúa aquella afirmación, puesto que dicha declaración produce únicamente efectos en relación al reconocimiento de indemnización o pensiones extraordinarias en favor del interesado (…), sin que dicha circunstancia tenga por qué determinar necesariamente la existencia de relación de causalidad entre la lesión derivada del accidente en cuestión y el funcionamiento de los servicios públicos a los efectos de apreciarse responsabilidad patrimonial de la Administración".

Por su parte el Consejo de Estado ha declarado reiteradamente (por ejemplo, en el Dictamen 945/1999, de 27 de mayo de 1999) que "en el caso de funcionarios o personas unidas a la Administración por una especial relación, de sujeción, no puede prosperar una reclamación de responsabilidad, cuando resulta que el interesado ha sido ya indemnizado por tal concepto y título de acuerdo con el régimen especial previsto para los funcionarios o para aquella concreta relación jurídica.

»Respecto a los daños sufridos por los funcionarios en sus vehículos particulares, con ocasión de accidentes habidos en comisión de servicio, y a salvo determinados supuestos excepcionales, se ha señalado por este Cuerpo Consultivo que la Administración comitente no debe indemnizarlos, por cuanto ésta abona la cantidad prevista reglamentariamente como indemnización por todos los conceptos por el uso del automóvil. Se trata de un régimen singular de compensación, cuya aceptación es voluntaria para funcionario, en el que la contraprestación económica se fija en función de las características del vehículo y del kilometraje recorrido. Mediante el pago por parte de la Administración de dicha contraprestación económica, el funcionario, que usa su medio de transporte, asume sus propios costes y riesgos, de tal suerte que la responsabilidad derivada para el poseedor del vehículo por los daños causados a terceros o por lo sufridos por él no se trasladan a la Administración (Dictamen 742/1991).

»En otros términos, los daños sufridos en su vehículo particular por un funcionario en comisión de servicio deben estimarse resarcidos con la cantidad percibida como indemnización por tal uso. No es por tanto admisible solicitar ninguna otra cantidad por `daños habidos en el servicio´ ante el Servicio administrativo comitente del encargo público.

»Ahora bien, percibida la contraprestación económica por el uso del automóvil particular en un acto de servicio y excluida relación del funcionario ante el servicio comitente, puede éste reclamar contra el responsable de los daños que ha sufrido su vehículo. Puede ejercer acciones de resarcimiento, bien frente a cualquier tercero causante de los daños, bien frente a su propia entidad aseguradora, caso de tener concertado el correspondiente seguro, bien frente a la entidad aseguradora del tercero causante, en el ejercicio de la acción directa que la legislación específica le reconoce.

»Por ello, cabe que el funcionario, que ha percibido la indemnización por uso de su vehículo particular, ejerza la acción que le reconoce el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, frente a la Administración, si dicha acción tiene un fundamento distinto del de acto de servicio. Así lo ha reconocido este Cuerpo Consultivo (Dictamen 2.257/98, de 1 de octubre de 1998), al afirmar que, si bien la sola circunstancia de que un accidente se produzca en acto de servicio no es suficiente para considerar concurrentes los presupuestos de la responsabilidad, cabe que proceda el resarcimiento si puede encontrarse otro título en que fundar la imputación de los daños a la Administración".

En sentido similar se pronuncia el Dictamen 337/2005, de 11 de mayo, del propio Consejo de Estado:

“Según doctrina reiterada de este Consejo, las indemnizaciones solicitadas en el seno de específicas relaciones -como es la funcionarial- se definen y sustancian en el seno de esa relación y según su régimen propio, de manera que la indemnización pretendida no cae bajo el imperio de las normas generales sobre responsabilidad extracontractual de la Administración; no obstante, en determinados casos se ha admitido la compatibilidad de la aplicabilidad del régimen general de responsabilidad y las prestaciones percibidas por los funcionarios públicos como consecuencia de accidentes sufridos por éstos en el ejercicio de sus funciones.

»En relación con ello, señalaba el dictamen 606/2003 que "una antigua jurisprudencia consideraba que la pensión recibida por los funcionarios públicos era incompatible con una indemnización a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, esta línea jurisprudencial fue rectificada en la década de los noventa del siglo pasado en aras de la compatibilidad entre ambas percepciones, pudiendo destacarse como testimonio de la nueva orientación asumida la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1998 en la que se alude explícitamente a `la abandonada y corregida jurisprudencia anterior´ (superada, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de marzo, 20 de mayo y 28 de noviembre de 1995, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, así como la Sentencia de la Sala Especial del Tribunal Supremo -del art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- de 12 de marzo de 1991) concluyéndose que `...las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas en las invocadas normas sectoriales´. Esta compatibilidad se reafirma aún más en aquellos casos en los que se trata de pensiones contributivas, pues -como se señala en la misma sentencia `...éstas no son sino la contraprestación por lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de determinadas situaciones particulares´".

»Así pues, el título jurídico y el alcance resarcitorio de ambos institutos es diferente. Por un lado, las prestaciones reconocidas en la legislación específica aplicable a los funcionarios son expresión del deber genérico de protección existente a cargo de la Administración pública a favor de determinadas personas a su servicio, y tienen por finalidad la de asistir económicamente a quienes sufran contingencias en acto de servicio; sin embargo, estas prestaciones no siempre cubren la real magnitud de los daños imputables a la Administración, ni logran, por tanto, en todo caso, el resarcimiento integral del daño causado a cada interesado.

»Por su parte, la declaración de responsabilidad patrimonial sólo procede en el caso de que los daños y perjuicios sufridos sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, es decir, no basta con que los mismos se produzcan con ocasión del servicio, sino que ha de existir un título de imputación adecuado y suficiente. Además, el alcance de las indemnizaciones concedidas por esta vía debe reparar íntegramente el daño sufrido, de acuerdo con el principio de indemnidad que se consagra en el ya citado artículo 106 de la Constitución.

»Así las cosas, la procedencia de una eventual compatibilidad debe examinarse caso por caso, sin que puedan establecerse de modo apriorístico razones a favor o en contra de la misma”.

En el citado Dictamen 337/2005 el Consejo de Estado recuerda que ha emitido “numerosos dictámenes en asuntos en los que se planteaban situaciones similares a la que ha originado la presente consulta (especialmente en lo que se refiere a los daños causados en el vehículo particular del funcionario). Entre ellos, cabe citar el 811/2002, o el 3.854/2000, en los que, recordando el dictamen anterior 139/95, se ha sostenido que cuando el funcionario, por decisión propia, incluso autorizada por la Administración, realiza el desplazamiento según el régimen reglamentariamente establecido para los supuestos de utilización del vehículo particular durante una comisión o servicio, no ha lugar a la compensación por daño cuando se produce un accidente, perjuicio o gasto extraordinario. Y ello porque la contraprestación económica por el uso del vehículo particular se establece en la reglamentación aplicable, incluyéndose ya en la cantidad establecida por kilómetro todo coste para la Administración, de modo que se acepta este régimen de responsabilidad que deriva para el poseedor del vehículo por los daños que se causen mientras es utilizado, sin que quepa trasladar hacia la Administración el riesgo que asume el poseedor del vehículo en lo que no quepa derivar hacia la correspondiente entidad aseguradora.

»Se decía en los dictámenes citados que el "medio de transporte -remunerado adecuadamente- soporta sus propios costes, de los que el riesgo es uno de ellos, satisfaciéndose por la Administración la cantidad reglamentaria prevista y a la que el funcionario se ha adherido voluntariamente. Una solución distinta convertiría, al menos de hecho, a la Administración en una especie de aseguradora de todos los riesgos derivados de la utilización del vehículo por el funcionario, lo que no tiene cabida ni en el ámbito específico de la legislación de funcionarios, ni tampoco -aunque no sea aplicable directamente al caso- en la legislación sobre responsabilidad extracontractual de la Administración" (Dictamen 811/2002). En la misma línea, pueden citarse los dictámenes 3.713/2002, 2.397/2002 o 3.658/2002 (sin perjuicio de que en algún caso se haya podido llegar a una conclusión estimatoria, atendidas las concretas circunstancias concurrentes)”.

(Dictámenes 675/2004, de 4 de noviembre, 203/2007, de 19 de julio, y 675/2013, de 2 de octubre)


En los tres asuntos referidos se dictaminó desfavorablemente la pretensión resarcitoria: en el primero por no ser la vía de la responsabilidad patrimonial el cauce adecuado para resarcir los daños y en los dos restantes por no existir relación de causalidad y, además, por concurrir culpa de un tercero y del perjudicado, respectivamente.

El Dictamen 675/2004, de 4 de noviembre, versaba sobre un accidente sufrido por personal sanitario durante su desplazamiento para cumplir con sus obligaciones médicas. En dicho dictamen se señalaba:

(…) a fin de dar cumplimiento de la previsión contenida en el Acuerdo Marco sobre ordenación de los recursos humanos de la Gerencia Regional de Salud para la Mejora de la Calidad de la Asistencia Sanitaria de Castilla y León, suscrito el 29 de mayo de 2002, se adopta el Acuerdo 103/2004, de 29 de julio, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba la compensación económica de los desplazamientos del personal de las Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León en el ámbito de la Atención Primaria y Especializada y otras medidas complementarias.

»El apartado 4 del citado Acuerdo prevé la constitución de un fondo de compensación de daños en los términos que en el mismo se indican.

»Dicha previsión, por la que el personal sanitario que precise desplazarse utilizando su vehículo particular para cumplir con las obligaciones correspondientes a su puesto de trabajo percibirá una compensación económica en concepto de indemnización por desplazamiento, no ha sido objeto de desarrollo.

»No obstante, dicha compensación se efectuará mediante previa convocatoria pública de carácter anual, que llevará a cabo la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León sobre anualidades vencidas, en la que se establecerán los requisitos para acceder a estas ayudas compensatorias, sus importes máximos, así como los criterios para la concesión de las ayudas individuales que compensen los gastos que el profesional haya tenido que satisfacer por los daños causados en su vehículo particular como consecuencia de un accidente de circulación, siempre que los gastos de reparación no resulten de la obligación de una entidad aseguradora o de un tercero.

»En ningún caso las cantidades que se perciban por tal concepto deberán fundamentarse en el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que serán ayudas concedidas por ésta y tendrán su origen en los Acuerdos señalados.

»En consecuencia, no advirtiéndose relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños sufridos por la reclamante, no cabe reconocer responsabilidad patrimonial alguna de la Administración Autonómica”.

En el Dictamen 203/2007, de 19 de julio, el pronunciamiento del Consejo fue desfavorable, por inexistencia de relación de causalidad entre la actividad administrativa llevada a cabo y el daño sufrido por el interesado, ya que los daños se produjeron con ocasión del funcionamiento del servicio, pero no como consecuencia del mismo. Pero incluso en el caso de que pudiera apreciarse la existencia de nexo causal entre la actividad administrativa y los daños sufridos, la intervención de un tercero habría sido decisiva para interrumpir el nexo causal que, en su caso, hubiera podido apreciarse. En caso objeto de dictamen el propio reclamante manifestó que el incidente se produjo cuando circulaba con normalidad y colisionó con un camión que invadió la calzada al no respetar su conductor un semáforo en rojo, por lo que la controversia tendría que dirimirse entre los implicados en el percance, sin que la Administración autonómica deba responder ante una situación que le resulta ajena.

En el Dictamen 675/2013, de 2 de octubre, el Consejo también se pronunció en contra de la pretensión del reclamante, al no existir relación de causalidad entre la actividad administrativa llevada a cabo y el daño sufrido por el interesado, ya que los daños se produjeron con ocasión del funcionamiento del servicio, pero no como consecuencia del mismo. No obstante, aún en el caso de que pudiera apreciarse la existencia de nexo causal entre la actividad administrativa y los daños sufridos, debe tenerse en cuenta que la conducta de la perjudicada fue determinante para considerar interrumpido el nexo causal que, en su caso, hubiera podido apreciarse. El informe del accidente elaborado por la Guardia Civil apunta a la conductora como única responsable del siniestro por cuyos daños reclama, ya que en él se refleja que ésta manifestó a los agentes que se había despistado y había perdido el control del vehículo, y se señalan como posibles factores concurrentes la distracción y el cansancio o sueño de la conductora.


b.5) Sustracción o pérdida de objetos personales en el centro de trabajo.

El mero hecho de que los daños se produzcan en las instalaciones de la Administración no conlleva por sí solo la generación de responsabilidad de aquélla; es estrictamente necesario que exista un nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento normal o anormal de la Administración.

En los supuestos analizados en los dictámenes 738/2012, de 13 de noviembre, y 57/2014, de 6 de marzo, la cuestión de fondo era determinar si la sustracción de las pertenencias de los reclamantes fue o no consecuencia de la negligencia del servicio de vigilancia del centro.

En el primer caso no se apreció deficiencia alguna en la prestación del servicio de seguridad el día de los hechos, tal como se desprendía del parte de seguridad correspondiente a la mañana del día de la sustracción y de lo manifestado por la Administración (el vigilante realizó las rondas establecidas por las instalaciones y atendió requerimientos puntuales, entre ellos el realizado por la reclamante con motivo de la sustracción ocurrida en su despacho). Debe tenerse en cuenta que no es razonable exigir un servicio de seguridad que custodie cada lugar del edificio, ni tan siquiera centrar una especial atención en una zona de uso exclusivo de los empleados del centro. En segundo supuesto, antes citado, la empresa de seguridad manifestó que no había constancia en el registro de trabajo e incidencias del día que indicaba el reclamante, de aviso de robo alguno en la zona de quirófanos.

En ambos casos, además, los reclamantes no cumplieron con unas mínimas medidas de seguridad, lo que facilitó el hurto. En el primer caso, dejó su bolso a la vista en el despacho, sin cerrarlo con llave, y se ausentó durante una hora. Y en el segundo, con el pretexto de que “las taquillas de los vestuarios no ofrecen seguridad”, ya que, según afirmaba, habían padecido “varias sustracciones en los últimos tiempos”, dejó sus objetos de valor “en una bolsa cerrada situada en el propio recinto del quirófano, ya que era más fácil el control visual directo y se trataba de un habitáculo al que podían acceder exclusivamente los profesionales que actúan directamente en el trabajo quirúrgico”. Sin embargo, también reconoció que “durante la mañana abandonó el quirófano en unas tres ocasiones con motivo de la desinfección de éste después de realizar las operaciones, perdiendo de vista la bolsa en las tres ocasiones”.

Al respecto cabe señalar el criterio de este Consejo Consultivo, recogido en el Dictamen 313/2004, de 7 de julio, referido a sustracciones ocurridas en centros educativos: “La posición de este Consejo en el presente caso está basada en la doctrina sentada por el Consejo de Estado en supuestos semejantes (entre otros, dictámenes de 15 de noviembre de 2001, número 3.015/2001; de 12 de septiembre y 17 de octubre de 2002, números 2.246 y 2.817/2002 respectivamente; y de 9 de octubre de 2003, número 3.025/2003). Con base en la misma cabe considerar que no puede entenderse que los centros escolares asuman una concreta obligación de custodia y restitución de los objetos y pertenencias de los alumnos, como sería propio de un depositario, más allá de la genérica obligación de vigilancia que corresponde a los profesores sobre los miembros de la comunidad educativa y que, lógicamente, no puede interpretarse como un seguro frente a las eventuales sustracciones cometidas por terceros. En estos supuestos, el resarcimiento corresponderá, en su caso, al autor de la sustracción denunciada, a título de responsabilidad civil derivada del delito o falta que pudiera haber cometido. A mayor abundamiento, en el presente supuesto no ha quedado acreditado que el autor o autores de la sustracción del abrigo fueran integrantes de la comunidad educativa. Por otro lado, además, tampoco parece razonable exigir de la Administración Educativa un control, vigilancia o seguridad que garantice absolutamente que en un centro público no puedan ocurrir sucesos como el analizado. Por todo lo dicho, en conclusión, este Consejo entiende que la reclamación debe ser desestimada”.

Por ello, los pronunciamientos del Consejo fueron desfavorables a las pretensiones resarcitorias, ya que no se apreció la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la desaparición de las pertenencias del reclamante.

(Dictámenes 738/2012, de 13 de noviembre, y 57/2014, de 6 de marzo, y en similar sentido, Dictamen 887/2011, de 14 de julio)


También en el Dictamen 27/2011, de 3 de febrero, este Consejo Consultivo, en consonancia con la propuesta de resolución, se pronunció en contra de la pretensión resarcitoria al apreciar falta de diligencia del propio reclamante respecto al cuidado de sus objetos, ya que “No se trata de que ante una actuación de emergencia, el interesado acuda en primer lugar a depositar sus objetos personales en la taquilla personal prevista al efecto, sino que en todo caso, tales objetos deben depositarse en la taquilla, porque ésa es su función. No puede pretender el interesado que la Administración instale taquillas de uso personal a capricho de sus empleados”.

De este modo, con independencia de que puedan existir determinadas deficiencias en relación con las medidas de seguridad del parque de bomberos que impidieran el acceso de personas ajenas al servicio y que debieran ser subsanadas, lo cierto es que el reclamante contaba con un lugar seguro y adecuado para el depósito de sus objetos personales durante la jornada de trabajo del que no hizo uso el día de los hechos.

(Dictamen 27/2011, de 3 de febrero)


b.6) Acoso moral en el trabajo o mobbing.

En primer término es preciso especificar qué consideran los tribunales acoso moral en el trabajo. Al no disponer de una definición legal, ha de acudirse a la historia etimológica del neologismo anglosajón mobbing, que primero se acuñó en la biología y luego pasó a la psicología laboral, como creación científica. La traducción castellana del barbarismo es acoso moral, que en el Diccionario panhispánico de dudas se define como “voz inglesa con que se designa el hostigamiento al que, de forma sistemática, se ve sometida una persona en el ámbito laboral y que suele provocarle serios trastornos psicológicos”. Los trabajos complementarios de la vigésima tercera edición del Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, definen el acoso moral o psicológico como “práctica ejercida en las relaciones personales, especialmente en el ámbito laboral, consistente en un trato vejatorio y descalificador hacia una persona, con el fin de desestabilizarla psicológicamente”.

En opinión de la doctrina, la ausencia de regulación específica y de definición legal del acoso moral no ha supuesto la existencia de un vacío de regulación y ha puesto de relieve que, en todo caso, las lagunas legislativas pueden y deben corregirse e integrarse por los instrumentos usuales de interpretación, ora extensiva, ora analógica, ora evolutiva y teleológica, que exige una interpretación de todas las normas y de todos los comportamientos públicos y privados conforme a los principios jurídicos generales y, sobre todo, conforme al principio de efectividad máxima de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sentencias del Tribunal Constitucional 98/2000 y 204/2000).

Ante esta laguna de regulación legal (sólo existe la definición del acoso sexual en la versión punitiva del artículo 184 del Código Penal), los Tribunales de Justicia han ido precisando el concepto y delimitando su contorno jurídico. Así, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª), en Sentencia de 10 de febrero de 2005, expresa que el acoso moral “supone la sistemática y prolongada presión psicológica que se ejerce sobre una persona en el desempeño de su trabajo, tratando de destruir su comunicación con los demás y atacando su dignidad con el fin de conseguir que, perturbada su vida laboral, se aleje de ella provocando su autoexclusión”.

El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) en su Sentencia 124/2005, de 20 de octubre, completa la definición expresada por el Tribunal Supremo indicando que “No son constitutivos de acoso moral los conflictos en los que no existe un ejercicio ilegítimo, continuado y sistemático de un poder que la doctrina y la jurisprudencia califican como conformador o domesticador sobre otra persona con el propósito de domeñar su voluntad, haciéndole la vida imposible en el seno de la organización a la que pertenece, cualesquiera que fuese su posición orgánica y el nivel de perturbación anímica que llegase a sufrir la parte actora. El acoso conlleva un grave atentado a la integridad moral de las personas que se ven sometidas a tratos degradantes que impiden el libre desarrollo de su personalidad. Desde esta perspectiva el acoso constituye una vulneración de la integridad moral y del derecho fundamental a la intimidad y dignidad personal que protegen los artículos 15 y 18 de la Constitución Española. (…) el acoso moral o mobbing es definido en el ámbito de trabajo como situaciones de hostigamiento a un trabajador, frente al que se desarrollan actitudes de violencia psicológica de forma prolongada y que conducen a su extrañamiento social en el marco laboral (…) el acoso laboral es la situación de violencia psicológica extrema que una persona ejerce sobre otra de manera prolongada en el centro de trabajo, con la finalidad de destruir las redes de comunicación de la víctima, destruir su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y lograr que finalmente la persona acabe abandonando el lugar de trabajo”.

El Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en Sentencia de 18 de mayo de 2001, señala: “(…) hoy día estudios recientes sobre esa violencia en el trabajo emplean diferentes términos designados por los nombres de Bullying, como sinónimo de violencia física, y Mobbing, que literalmente significa atacar o atropellar, término traducido como psicoterror laboral u hostigamiento psicológico en el trabajo, para referirse a una situación en la que una persona se ve sometida por otra u otras en su lugar de trabajo a una serie de comportamientos hostiles. La doctrina especializada en esta materia –López y Camps– incluye en esta categoría de Mobbing las siguientes conductas:

»1) Ataques mediante medidas adoptadas contra la víctima: el superior le limita las posibilidades de comunicarse, le cambia la ubicación separándole de sus compañeros, se juzga de manera ofensiva su trabajo, se cuestionan sus decisiones.

»2) Ataque mediante aislamiento social.

»3) Ataques a la vida privada.

»4) Agresiones verbales, como gritar o insultar, criticar permanentemente el trabajo de esa persona.

»5) Rumores: criticar y difundir rumores contra esa persona.

»Como síntomas de las personas sometidas a Mobbing se señalan: ansiedad, pérdida de la autoestima, úlcera gastrointestinal, y depresión”.

Atendiendo a su origen, se puede considerar como más beneficioso -a efectos definitorios- el concepto de mobbing contenido en la Propuesta modificada de Directiva del Consejo, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el trabajo y la ocupación (presentada por la Comisión, conforme el apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE: COM/2000/0652-CNS 99/0225, Diario Oficial número 062 E de 27 de febrero de 2001, páginas 0152-0163), en los siguientes términos: “cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con uno de los motivos mencionados en el artículo 1 -es decir, prieto a la igualdad- que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno intimidante, hostil, degradante, humillante u ofensivo”.

Otros Tribunales de Justicia (por ejemplo, Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Galicia, de 12 de septiembre de 2002; de Andalucía, de 19 de diciembre de 2002; de Navarra, de 23 de diciembre de 2002; de la Comunidad Valenciana, de 17 de enero de 2003; y del Juzgado de lo Social número 2 de Albacete, de 7 de febrero de 2003) utilizan distintos indicios para apreciar si existe o no mobbing; entre ellos, los que a continuación se indican:

  • Medidas de aislamiento social, tales como impedir las relaciones personales con otros compañeros de trabajo, con los clientes, no dirigir la palabra al acosado.
  • Apartar al trabajador de sus funciones de mayor responsabilidad, encomendándole trabajos de inferior categoría, ordenándole tareas innecesarias, quitándole las personas que antes tenía a su cargo o elementos necesarios para su trabajo.
  • Medidas varias de ataque a la víctima, criticando y minusvalorando su trabajo ante otros compañeros, difundiendo rumores infundados sobre el trabajador o atribuyéndole errores que no ha cometido.
  • Agresiones físicas o verbales tales como imitar al trabajador, burlarse de él, proferir insultos o críticas constantes de su vida personal o comentarios ofensivos a fin de ridiculizarlo en público.

De otro lado, también los Tribunales (Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Navarra de 24 de diciembre de 2002; de Cataluña de 10 de diciembre de 2002; de Extremadura de 16 de diciembre de 2003) señalan que “no siempre que se produce un ejercicio arbitrario del poder directivo -por ejemplo, un cambio de funciones- y el trabajador sufre a consecuencia de ello una situación de estrés estaremos ante un caso de acoso moral”, pues lo que define a éste es “el empleo de numerosas vejaciones en un período prolongado de tiempo”, con la intención de afectar negativamente a la personalidad de la víctima. Dicho de otra forma, no toda actuación empresarial (por ejemplo, cambios de puesto de trabajo, horarios abusivos, movilidad funcional y geográfica) discutible o arbitraria es mobbing, porque puede formar parte del poder de dirección (Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Valenciana de 17 de enero y 13 de febrero de 2003; de Madrid de 17 de diciembre de 2003; del País Vasco de 18 de febrero de 2003; de Andalucía –Granada– de 11 de marzo de 2003; de Cataluña de 1 de julio de 2003; de Murcia de 5 y 19 de abril de 2004; y de Cantabria de 2 de abril de 2004.

Asimismo, como indica el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en Sentencia de 26 de febrero de 2002, no se ha de confundir el ejercicio de esta violencia psicológica con el ejercicio abusivo de los poderes de dirección y organización empresarial.

Por lo tanto, se impone distinguir entre lo que propiamente es hostigamiento psicológico, con el defectuoso ejercicio -abusivo o arbitrario- de las facultades empresariales. En el primero se agreden derechos fundamentales de la persona -básicamente su dignidad e integridad moral-, en tanto que el segundo se limita a comprometer estrictos derechos laborales; diferencia que incluso puede predicarse de la motivación, dado que en el hostigamiento se aprecia intención de perjudicar al trabajador, mientras que, en el ejercicio indebido de la actividad directiva, prima el interés -mal entendido- empresarial (Sentencia del Tribunal Superior de Galicia de 12 de septiembre de 2002).

También la referida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 26 de febrero de 2002, al definir y estudiar el acoso dice: los motivos que inducen al empresario a emplear arbitrariamente sus potestades directivas son distintos de los que mueven al sujeto activo del acoso moral a hostigar a la víctima. Y esta diferencia será la que permita distinguir los dos planos diferenciados de protección legal frente a estas conductas. Así, frente al ejercicio arbitrario del poder empresarial, no estando comprometidos otros posibles y distintos derechos fundamentales, cabrán las respuestas que proporciona la legalidad ordinaria, mientras que frente al acoso la respuesta la obtendremos del artículo 15.1 de la Constitución Española, por constituir, como antes se indicó, un atentado al derecho a la integridad moral. Pero también ejercicio arbitrario del poder empresarial y acoso moral se diferencian por el perjuicio causado. En el primer caso pueden verse afectados los derechos laborales sobre lugar, tiempo, modo y contraprestación por el trabajo; en el segundo su integridad psíquica, su salud mental. Esta diferencia exige por tanto la práctica de medios de prueba distintos y así, quien invoque padecer acoso moral, no basta con que acredite posibles arbitrariedades empresariales ejerciendo su poder directivo, sino que es preciso que demuestre “que la finalidad del empresario como sujeto activo del acoso o en su caso como sujeto tolerante del mismo era perjudicar la integridad psíquica del trabajador o desentenderse de su deber de protección en tal sentido. Y que se le han causado unos daños psíquicos, lo que exige la existencia de una clínica demostrativa de la patología descrita por la psicología”.

Se puede destacar también lo que mantienen las Sentencias de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2006 y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de mayo de 2007: “El acoso moral debe tener, siempre, unos perfiles objetivos como son los de las sistematicidad, la reiteración y la frecuencia, requisito éste el de la permanencia en el tiempo tradicionalmente aceptado en nuestra doctrina judicial (Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia del País Vasco de 20 de abril de 2002, de Galicia de 8 de abril de 2003, de Canarias/Las Palmas de 28 de abril de 2003) y al propio tiempo, otros subjetivos como son los de la intencionalidad y el de la persecución de un fin.

»Son, por tanto, elementos básicos de este anómalo proceder humano, de una parte, la intencionalidad o elemento subjetivo, orientado a conseguir el perjuicio a la integridad moral de otro, aunque no se produzca un daño a la salud mental del trabajador, (el concepto de integridad moral es distinto del de salud) requisito éste, siempre exigido en este irregular comportamiento o actitud y, de otra parte, la reiteración de esa conducta de rechazo que se desarrolla de forma sistemática durante un período de tiempo. Lo importante es que el comportamiento sea objetivamente humillante, llevando así implícito el perjuicio moral, pues si se piensa que el acosador puede ser un enfermo y no por tanto responsable de sus actos, la búsqueda del resultado de humillación o vejación es un elemento normal de este comportamiento, pero no necesario (…)”.

(Dictámenes 922/2005, de 12 de enero de 2006, 1.219/2006, de 25 de enero de 2007, 1.074/2008, de 15 de enero de 2009, 516/2014, de 12 de noviembre, y 143/2015, 29 de abril)


Se define el mobbing como una situación de violencia sistemática y reiterada, producida en el entorno laboral mediante cualquier conducta vejatoria o intimidatoria de carácter injusto, con el deliberado ánimo de minar psicológicamente al acosado. Se trata de una situación a erradicar al ser contraria a los derechos fundamentales de la persona, en especial a la dignidad que le es inherente.

Las notas del acoso laboral desde un punto de vista técnico-jurídico, según la jurisprudencia, son: “acoso u hostigamiento a un trabajador mediante cualquier conducta vejatoria o intimidatoria de carácter injusto; reiteración en el tiempo de dicha conducta; finalidad consistente de modo específico en minar psicológicamente al acosado, logrando así de modo efectivo algún objetivo que de otro modo no hubiera conseguido el acosado”.

Cabe traer a colación la Sentencia 848/2012, de 16 julio, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que señala lo siguiente en relación con el acoso laboral o mobbing:

“Este acoso, cuando existe, puede ser causa de ansiedad, estrés, depresión y otras alteraciones en el trabajador, pero ni toda ansiedad, estrés, depresión o cualquier otra alteración sicológica o siquiátrica del trabajador deriva del mobbing, ni todo mobbing causa estos efectos morbosos en el trabajador. De lo que se deduce que probado un trastorno de ansiedad o la existencia de una depresión en el trabajador mediante una prueba adecuada como es un informe médico no por ello queda acreditada la existencia de mobbing.

»En definitiva lo que venimos en llamar mobbing es un conjunto de conductas, de hechos. La existencia de estos hechos o conductas, su concreto contenido, sus circunstancias y su autor ha de ser acreditada mediante prueba adecuada capaz de dar razón de la existencia, bien de cada uno de los hechos concretos que por su naturaleza, finalidad podemos incluir en el concepto de mobbing o bien en términos generales de una serie de conductas o comportamientos que sufre el trabajador y que por su habitualidad y reiteración puedan ser referidas con carácter general y este conocimiento de los hechos tan solo puede adquirirse de quien los presenció o conoció estos hechos o partiendo de los vestigios materiales que dejan las acciones de los hombres (instrucciones escritas, advertencias, sanciones etc.) y que son manifestación concluyente de su existencia.

(Dictamen 291/2013, de 22 de mayo)


El concepto jurídico del acoso moral es muchísimo más restringido que el concepto médico, psicológico y psiquiátrico. Esta consideración es importante a la hora de apreciar y valorar la secuencia de actos que pudiesen ser constitutivos del acoso moral. Por ello, tampoco se puede llegar a la conclusión de que existe acoso moral en el trabajo teniendo en cuenta únicamente los informes médicos y partes de baja obrantes en el expediente, puesto que lo que se manifiesta en los informes médicos aportados y en los demás a los que se remite, no es sino una referencia a lo que expone el propio trabajador de que el trastorno depresivo sufrido se lo ha producido el trabajo o problemas o situaciones ocurridas con ocasión del mismo. De tal modo que siendo ello sin duda posible y, por tanto, habiendo podido obtener esa convicción, sin embargo, como conclusión del total del acervo probatorio, solamente de esos medios de prueba no cabe concluir, con la evidencia necesaria, que el estrés laboral sea el origen de su situación de trastorno depresivo-adaptativo, y, mucho menos, que ello sea producto de un hostigamiento en el trabajo. Que, indudablemente, a ese nivel médico pericial, solamente es posible poder concluirlo a instancia de las manifestaciones al respecto que se realicen por el propio afectado, sin posibilidad, por tanto, de una certificación objetiva”.

(Dictámenes 922/2005, de 12 de enero de 2006, y 132/2010, de 31 de agosto de 2011)


Además de unas razones morales o jurídicas, hay unas razones prácticas que justifican la tutela eficaz frente al conflicto laboral que se produce con un mobbing, para dar soluciones

  1. Un problema de despersonalización en la organización del trabajo. El acoso laboral revela un conflicto socio-laboral consistente en un defectuoso ejercicio del poder. La gestión diaria en busca de complejos objetivos hace que las instituciones aparten de su camino los problemas individuales, tal vez por considerarlos menores, y los abandonen para dirigirse únicamente a la dirección para la que fueron creados, -el que no colabora directamente en esa idea tiene el riesgo de ser postergado-.
  2. Unido indisolublemente al anterior, un problema de racionalidad económica en la gestión de los recursos. El acoso moral representa al mismo tiempo una gestión ineficiente de los recursos humanos del servicio.
  3. Por último, un problema de salud laboral en el ambiente de trabajo, dado que el hostigamiento psicológico se cataloga como un riesgo profesional emergente en las organizaciones de trabajo, calificable como accidente de trabajo. No hay que olvidar que el ordenamiento jurídico tutela un ambiente laboral seguro y, sobre todo, saludable.

No obstante, la acreditación del acoso es muy problemática, no sólo por la mencionada diferenciación con el mero ejercicio abusivo de las potestades directivas, sino fundamentalmente por la dificultad en la práctica de valorar las intenciones de unos (los agresores) y las percepciones reactivas de otros (las víctimas), dado que un cúmulo de equívocos pueden llevar en el complejo entorno laboral a sentirse perseguido o perseguidor sin justificación objetiva.

A la vista de lo anterior -y más al tratarse de una responsabilidad patrimonial de la Administración-, hay que tener en cuenta para su diagnóstico y tratamiento los tipos identificados en los que estas conductas son relevantes, que deben responder a parámetros objetivables, notorios y reprobables socialmente (el llamado estándar objetivo de acoso moral), aunque no carecerán completamente de relevancia jurídica los aspectos subjetivos (estándar subjetivo de acoso, como la especial sensibilidad personal del empleado con respecto a algún tema). Pero esta relevancia del aspecto subjetivo no debe proyectarse en la concreción del acoso, sino más bien en la fijación de las consecuencias jurídicas (por ejemplo, la determinación de la cuantía indemnizatoria).

(Dictámenes 922/2005, de 12 de enero de 2006, 1.074/2008, de 15 de enero de 2009, y 132/2010, de 31 de agosto de 2011)


En los dictámenes referidos se señala que, ante la dificultad probatoria del acoso moral, ha de ponerse en relación la facilidad probatoria de las partes con la finalidad de la prueba, que no es obtener un elemento de certeza -lo que casi nunca es posible-, sino de convicción. De ahí la admisibilidad de la prueba indiciaria y la regla general de su libre valoración por el órgano a quien competa decidir.

En el Dictamen 1.074/2008, de 15 de enero de 2009, se puso de manifiesto que “la acreditación del acoso es muy problemática, no sólo por la mencionada diferenciación con el mero ejercicio abusivo de las potestades directivas, sino fundamentalmente por la dificultad en la práctica de valorar las intenciones de unos los agresores) y las percepciones reactivas de otros (las víctimas), dado que un cúmulo de equívocos pueden llevar en el complejo entorno laboral a sentirse perseguido o perseguidor sin justificación objetiva. Teniendo en cuenta lo anterior, y más tratándose de una responsabilidad patrimonial de la Administración, hay que tener en cuenta para su diagnóstico y tratamiento los tipos identificados donde estas conductas son relevantes, que deben responder a parámetros objetivables, notorios y reprobables socialmente (el llamado estándar objetivo de acoso moral), aunque no carecerán completamente de relevancia jurídica los aspectos subjetivos (estándar subjetivo de acoso, como la especial sensibilidad personal del empleado con respecto a algún tema). Pero esta relevancia del aspecto subjetivo no debe proyectarse en la concreción del acoso, sino más bien en la fijación de las consecuencias jurídicas (por ejemplo, la determinación de la cuantía indemnizatoria)”.

En todos los supuestos indicados este Consejo Consultivo consideró que no habían quedado acreditados los hechos constitutivos del acoso moral en el trabajo invocados por el reclamante, por cuanto no existía en el expediente dato objetivo alguno que permitiera deducir que las actuaciones administrativas que alegadas en la reclamación, como actos configuradores de dicho acoso o postergación en su actuación profesional, pudieran ser reputadas como actuaciones intencionadas y directas para generar por sus superiores una infravaloración de su profesionalidad, sin que la mera apreciación subjetiva de la interesada pueda ser elevada a la categoría de “acoso moral en el trabajo”, independientemente de su apreciación interna y subjetiva.


b.7) Denuncias infundadas.

Este Consejo Consultivo ha analizado también alguna reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos por trabajadores de centros públicos a consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario y/o de la presentación de denuncias que han dado lugar a un proceso penal contra él, por hechos ocurridos durante el ejercicio de su profesión; procesos que posteriormente se archivaron al no considerarse probados los hechos denunciados (presunto delito contra la libertad sexual de una usuaria en un centro de minusválidos y presunto delito de lesiones a un menor en un centro de menores)

En ambos casos tanto los informes emitidos por el centro como los datos existentes justificaban objetivamente la incoación del expediente disciplinario y, ante los indicios de que los hechos pudieran constituir infracción penal, se procedió por la dirección del centro a ponerlos en conocimiento del juzgado de guardia, Ministerio Fiscal o la Policía, según los casos, por imperativo del artículo 92.3 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril.

Los daños y perjuicios alegados por los reclamantes no se consideraron antijurídicos, al tratarse de una carga que deben soportar. En este sentido, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 3.173/2000, de 22 de marzo de 2001, señala que “(…) la reclamante tenía el deber jurídico de soportar el proceso penal, que, en este caso, se refería a clarificar su eventual responsabilidad penal a consecuencia de unos determinados hechos (…). Dicho de otro modo, la carga de soportar esa averiguación es un daño `legítimo´ que el particular tiene la obligación de soportar, correspondiéndole la defensa, alegación y aportación de la prueba que convenga a sus derechos e intereses (…)”.

Por ello, al no ser antijurídicos los daños alegados, los pronunciamientos de este Consejo fueron desfavorables a las reclamaciones presentadas.

(Dictámenes 127/2010, de 30 de marzo, y 667/2010, de 29 de julio)