a) Inactividad o pasividad de la Administración 

La doctrina del Consejo Consultivo sobre la “Responsabilidad patrimonial por inactividad de la Administración ante molestias padecidas por el reclamante”, se expone en el siguiente artículo publicado en la Revista Española de la Función Consultiva nº22 julio-diciembre 2014, págs. 189-202. 

http://www.cjccv.es/pdfs/pub/refc-n22.pdf 

Sin perjuicio de ello, en este apartado, cabe citar varios supuestos en los que la inactividad de la Administración fue determinante de los daños y perjuicios sufridos por unos vecinos (falta de vigilancia del ruido) o de la ocurrencia de accidentes que produjeron graves daños a menores (por ataques de un perro y caída desde el tejado de un centro público). 

 ¤ Inactividad en el caso de contaminación acústica 

El dictamen 195/2020, de 24 de septiembre, se adopta en un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por los daños sufridos a causa de la pasividad de los servicios municipales en relación con los ruidos de las actividades musicales que se celebran en el bar de una piscina municipal y otros espacios públicos próximos a la vivienda de los reclamantes. 

Tras analizar la caracterización de la institución de la responsabilidad patrimonial por la inactividad de la Administración (que puede leerse en el epígrafe de este extracto doctrinal correspondiente al título de imputación), el dictamen particulariza las características de la inactividad administrativa ante actividades molestas. 

Señala al respecto, que la omisión del deber de actuar cuando de responsabilidad patrimonial por actividades molestas se trata, aparece vinculada indisolublemente a la competencia administrativa en la materia de protección del medio ambiente y permite fundar la responsabilidad en el caso del municipio de acuerdo con las competencias en las materias de medio ambiente y salubridad pública que le atribuye el artículo 25.2, b) y j), de la LBRL. El primero de los apartados mencionados, en la redacción dada por la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, viene a incluir dentro de la competencia municipal sobre el “medio ambiente urbano” la mención específica a la “protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas”. 

La amplitud de las competencias administrativas en materia medioambiental, no responsabiliza sin embargo a la Administración de cualquier daño derivado de actividades con incidencia en el medio ambiente, puesto que ello requiere el concurso del requisito de su imputabilidad a la Administración, el cual, en los casos de inactividad, se construye en torno al concepto de funcionamiento anormal de la Administración por la omisión del ejercicio de los poderes de policía o vigilancia. En relación con esta última conviene destacar, además, que el ámbito del mencionado control rebasa el efectuado al tiempo del otorgamiento de autorizaciones o licencias, y faculta al Ayuntamiento para imponer en cualquier momento las medidas de corrección y adaptación que resulten necesarias. Así lo reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1992 cuando indica que “Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que afirma que las licencias reguladas en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas constituyen un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen una relación momentánea entre Administración autorizante y sujeto autorizado sino que generan un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo momento el interés público asegurándolo frente a posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro ejercicio de la actividad”. 

En el supuesto particular de la contaminación acústica, prosigue el dictamen, junto a la lesión del derecho a un medio ambiente adecuado (artículo 45 de la Constitución) y el derecho a la protección de la salud (artículo 43 de la Constitución), la responsabilidad se ha vinculado incluso a la vulneración o degradación de derechos fundamentales, puesto que el Tribunal Constitucional ha entendido que pueden verse afectados el derecho a la integridad física y moral (artículo 15 de la Constitución), el derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18 de la Constitución), sobre la base de la doctrina dimanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powel y Rayner; de 9 de octubre de 1994, caso López Ostra; de 8 de julio de 2003, caso Hatton; o de 16 de noviembre de 2004, caso Moreno Gómez) y que ha sido asumida también por el Tribunal Supremo (Sentencias, Sala 3ª, de 29 de mayo y 23 de junio de 2003, 23 de febrero y 27 de abril de 2004). 

Por su parte, el parámetro determinante de la antijuridicidad del daño está constituido por la circunstancia de que los niveles de ruido, puedan objetivamente calificarse como “evitables” e “insoportables”. Así lo ha declarado la jurisprudencia constitucional según la cual “una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida” (Sentencias del Tribunal Constitucional 119/2001, de 29 de mayo, y 16/2004, de 23 de febrero). A dichos conceptos se añaden otras condiciones, como la de que se trate de una injerencia continua, persistente y reiterada (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de febrero y 27 de abril de 2004), circunstancias todas ellas cuya concurrencia deberá realizarse ad casum. 

En lo referente a la prueba del daño, los daños que con mayor habitualidad generan las actividades molestas son los morales, lo que plantea el problema de su prueba. En relación con esta cuestión “es cierto que tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como el Consejo de Estado moderan la exigencia de prueba cuando se trata de daños morales, pero ello no puede traducirse en que la mera afirmación de su existencia por parte de la reclamante implique su automática aceptación. Moderar la exigencia de la actividad probatoria no puede confundirse con omitir cualquier actividad con dicha finalidad” (Dictámenes del Consejo del Estado 421/2005, de 19 de mayo, 372/2010, de 5 de mayo, o 385/2013, de 2 de octubre, entre otros). 

En los daños morales provocados por inmisiones por actividades molestas, la aludida moderación de la exigencia de prueba se basa en la consideración jurisprudencial de que la constatación de la inmisión misma y de sus intolerables molestias justifican la realidad del daño. En este sentido, los Dictámenes de este Consejo 44/2010 y 846/2010 indican que “El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, (Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid), en Sentencia núm. 3.048/2008, de 29 diciembre, señaló lo siguiente: (…) No es necesario, en consecuencia, y para que surja la obligación de indemnizar por parte de la administración demandada, la acreditación de la existencia de cualquier tipo de enfermedad producida por el ruido, lo cual serviría para incrementar en dicho caso el importe de la indemnización a fijar por esta Sala dependiendo de la enfermedad sufrida y tiempo de curación, siendo suficiente la acreditación de un ruido continuado y la incomodidad o sufrimiento experimentado, hechos que entendemos que han quedado suficientemente probados en la prueba practicada en el presente recurso contencioso administrativo”. 

Ello se encuentra en la línea, además, de la presunción establecida por el artículo 9.3 de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, de acuerdo con el cual «La existencia del perjuicio se presumirá siempre que se acredite la intromisión ilegítima», que deberá considerarse cuando la inmisión, como en el caso del ruido, tenga incidencia en estos derechos de dimensión constitucional. 

En el caso particular, no se consideró procedente declarar la existencia de responsabilidad patrimonial, al no apreciarse, en atención a las circunstancias concurrentes, que los ruidos alegados merecieran la calificación de insoportables, evitables y continuados. 

Por su parte, en el Dictamen 44/2010, de 1 de julio, se analizó un expediente de responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios sufridos por unos vecinos ante el elevado nivel de la música del bar situado bajo su vivienda. 

Los reclamantes alegaban que los daños sufridos fueron consecuencia de la pasividad del Ayuntamiento, que no adoptó las necesarias medidas para impedir el elevado volumen de la música del bar situado debajo de su vivienda. 

El Ayuntamiento manifestó que sólo había existido una medición en la que se superaron los límites, de lo que “no [podía] deducirse un comportamiento ilegal reiterado en el tiempo por los titulares del local y, por tanto, un correlativo incumplimiento de sus deberes propios por parte del Ayuntamiento”. Por ello, entendía que no había existido pasividad de los servicios municipales. 

Este Consejo Consultivo discrepó del criterio expuesto y consideró que existía responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por los daños reclamados. 

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid), en Sentencia núm. 3.048/2008, de 29 diciembre, señaló lo siguiente: “Por tanto, y como tiene manifestado el Tribunal Constitucional en la sentencia antes referida, «... podemos concluir que una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida». Finalmente la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias de 10 abril 2003 y 23 febrero y 27 abril 2004, declara que el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno y puede ser una fuente de permanente perturbación en la calidad de vida, que puede atentar o poner en peligro la salud de las personas y la inviolabilidad del domicilio, pero siempre que los ruidos sean evitables e insoportables. Esos ruidos son los causantes del daño susceptible de indemnización y están representados por la imposibilidad de utilizar el domicilio habitual y la correlativa necesidad de buscar otro distinto para evitar las molestias; o, cuando se continúe en el propio, por la incomodidad o sufrimiento moral y físico experimentado en la vida personal. No es necesario, en consecuencia, y para que surja la obligación de indemnizar por parte de la administración demandada, la acreditación de la existencia de cualquier tipo de enfermedad producida por el ruido, lo cual serviría para incrementar en dicho caso el importe de la indemnización a fijar por esta Sala dependiendo de la enfermedad sufrida y tiempo de curación, siendo suficiente la acreditación de un ruido continuado y la incomodidad o sufrimiento experimentado, hechos que entendemos que han quedado suficientemente probados de la prueba practicada en el presente recurso contencioso-administrativo”. 

A la vista del expediente remitido (particularmente, de las diligencias practicadas tras el requerimiento judicial) se consideró que el Ayuntamiento no adoptó las medidas necesarias para evitar los ruidos pese a las reiteradas denuncias de los reclamantes. 

En este sentido, resultó llamativo que el Alcalde reconociera en un informe que la licencia con la que contaba el establecimiento era la de bar sin música. Pese a ello, según el informe del Laboratorio de Técnicas Instrumentales de la Universidad de Valladolid que realizó la medición de ruidos, el bar contaba con un sistema de reproducción musical cuyo nivel de ruido en el ambiente exterior del bar superaba ampliamente los máximos permitidos por el Decreto 3/1995, de 12 de enero, entonces vigente (actualmente derogado por la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León), por el que se establecen las condiciones que deberán cumplir las actividades clasificadas por sus niveles sonoros y de vibraciones; añadía que “el nivel de presión sonora que puede alcanzarse en el interior del bar (…) es demasiado elevado para que pueda considerarse como un bar sin música”. Por otra parte, ha de destacarse que el Oficial Jefe de la Policía Local informó que desde el día 16 de marzo de 2007 -fecha en que se precintó el equipo musical del establecimiento- hasta el 14 de mayo de 2009 -día en que se realizó un medición de ruidos- no consta en la Policía Local queja alguna o denuncias relacionadas con posibles molestias por ruidos. Y también el informe del Servicio de Protección de la Naturaleza, que constató que el establecimiento carecía de insonorización y disponía de un equipo musical de gran potencia. Afirmaba que “el establecimiento público Bar XXX carece de licencia para bar musical y cuando se encuentra en funcionamiento se producen niveles sonoros superiores a los legalmente permitidos en el interior del domicilio del denunciante”. 

Todas estas circunstancias, unidas a las reiteradas denuncias de los reclamantes, permitieron considerar acreditado que el Ayuntamiento hizo dejación de sus funciones de protección del medio ambiente y salubridad pública (artículo 25.f y h de la Ley 7/1985, de 2 de abril), lo que causó a los interesados un daño que estos no tenían el deber jurídico de soportar. Por ello, el pronunciamiento del Consejo fue favorable a la estimación de la reclamación. 

 ¤ Ataque de un perro a una niña 

En el Dictamen 635/2012, de 7 de febrero de 2013, el reclamante alegaba que la Administración no ejerció correctamente sus competencias en materia de animales de compañía y que no fue capaz de restaurar la seguridad perturbada por la existencia de un perro agresivo que había causado multitud de incidentes en el municipio. 

Por su parte, la Corporación sostenía que cumplió con su deber de remitir a la Junta de Castilla y León los informes y denuncias relativas a los ataques del perro y que sus competencias municipales sólo se refieren a perros sin dueño o vagabundos y que la única responsable de los hechos es la dueña del perro. 

Este Consejo Consultivo consideró que se trataba ante unos hechos de extraordinaria gravedad, como son los continuos ataques de un perro perfectamente identificado, durante más de tres años, amparados por una conducta “negligente grave, gravísima” de la propietaria del animal (en palabras de la sentencia del Juzgado de lo Penal que enjuició los hechos), sin que el Ayuntamiento fuera capaz de atajarlos, extremar la vigilancia y la seguridad en aquellos recurrentes lugares donde se producían los incidentes, así como adoptar o solicitar la práctica de medidas cautelares para el perro y su propietaria. 

En lo que se refiere a las competencias municipales sobre animales de compañía, se entendió que la Administración no cumplió con sus obligaciones correctamente. 

El Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León indicaba que la normativa que se venía aplicando ante estos incidentes no era la correspondiente a los animales potencialmente peligrosos, ya que no consta que la dueña poseyera licencia, sin que se le requiriera, a tal fin y tampoco tenía seguro de responsabilidad civil. 

Por su parte, la referida sentencia del Juzgado de lo Penal mantiene que la licencia va vinculada a cada animal de forma personal y preventiva, y que la potencial peligrosidad no sólo viene dada por la raza a que pertenece el perro sino que puede surgir a posteriori, al manifestarse aquella. Señala así que “La concreción del concepto de animal potencialmente peligroso tras el R.D. 287/2002 se extiende entre otros en todo caso....a aquellos que hayan protagonizado agresiones a otras personas o a otros animales. En este supuesto parece conforme a dicha normativa que la peligrosidad es una circunstancia constatada de forma sobrevenida, posterior al momento de la adquisición del perro, por lo que una vez en estos casos la autoridad competente haya apreciado la potencial peligrosidad con los requisitos del artículo 2.3 del R.D. 287/2002 debiera notificárselo al interesado, el cual dispondrá de un mes para solicitar la licencia (disposición adicional segunda del R.D. 287/2002). En el presente caso la normativa que se venía aplicando no era la correspondiente a los animales potencialmente peligrosos, no consta que poseyera licencia, ni que así hubiera sido requerida, tampoco tenía seguro de responsabilidad civil (…).” 

En este sentido, el artículo 2.2 de la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, de carácter básico, señala que “también tendrán la calificación de potencialmente peligrosos, (…) en particular, los pertenecientes a la especie canina, incluidos dentro de una tipología racial, que por su carácter agresivo, tamaño o potencia de mandíbula tengan capacidad de causar la muerte o lesiones a las personas o a otros animales y daños a las cosas.” 

El artículo 2 del Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos (igualmente de carácter básico), indica que “(…) En todo caso, aunque no se encuentren incluidos en el apartado anterior, serán considerados perros potencialmente peligrosos aquellos animales de la especie canina que manifiesten un carácter marcadamente agresivo o que hayan protagonizado agresiones a personas o a otros animales”. 

En el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, la Ley 5/1997, de 24 de abril, de protección de los animales de compañía, establece en su artículo 26.2 que la Administración Local “podrá confiscar aquellos animales que manifiesten síntomas de comportamiento agresivo o peligroso para las personas o que perturben de forma reiterada la tranquilidad y el descanso de los vecinos, siempre que haya precedido requerimiento para que cesen las molestias o se evite el peligro y no haya sido atendido el mismo por la persona responsable de dicho animal”. 

El Reglamento de la Ley 5/1997, de 24 de abril, de protección de los animales de compañía, aprobado por el Decreto 134/1999, de 24 de junio, señala en su artículo 2.7 que son animales peligrosos “(…) aquéllos que merezcan tal consideración en función de su comportamiento agresivo o de su carácter venenoso. En todo caso tendrán la consideración de peligrosos los perros pertenecientes a las razas que se relacionan en el Anexo, así como sus cruces de primera generación”. 

Por su parte, el artículo 2 de la Orden AYG/601/2005, de 5 de mayo, por la que se regula el funcionamiento y la gestión de la base de datos del censo canino y el registro de animales potencialmente peligrosos de Castilla y León, y se establecen las condiciones de identificación obligatoria de los animales de la especie canina, y se regulan las campañas de lucha antirrábica en Castilla y León, considera animal potencialmente peligroso a “los perros pertenecientes a las razas y/o animales cuyas características se correspondan con todas o la mayoría de las que figuran en el Anexo I de la presente Orden, así como los perros que manifiesten un carácter marcadamente agresivo o que hayan protagonizado agresiones a personas o a otros animales”. 

El artículo 5 de la misma norma concreta las obligaciones de los Ayuntamientos: “establecer y efectuar un censo de los perros existentes en su ámbito territorial. En el censo figurarán los datos recogidos en el artículo 4. 3. a) de esta Orden. Igualmente, los Ayuntamientos deberán comunicar los datos referidos al Registro de Perros Potencialmente Peligrosos recogidos en el artículo 4. 3. b)”. 

La propia ordenanza reguladora de la tenencia, control y protección de animales domésticos del Ayuntamiento permitía la adopción de medidas adecuadas para evitar lo sucedido: 

“Artículo 21.- Los animales que hayan causado lesiones a las personas o a otros animales, así como todos aquellos que sean sospechosos de padecer rabia o haber sido mordidos por otro animal, deberán ser sometidos inmediatamente a control veterinario oficial durante catorce días (…).

»Los perros potencialmente peligrosos, en lugares y espacios públicos, deberán ir conducidos y controlados con cadena o correa no extensible de menos de dos metros de longitud. Deberán llevar obligatoriamente bozal apropiado a la tipología de cada animal. La persona que lo conduzca o controle deberá llevar consigo su licencia administrativa correspondiente. (…).

»Artículo 26.- Los perros que circulen sin cumplir las normas antes mencionadas serán recogidos por los servicios municipales, conducidos a un Centro de Acogida de Animales o clínica veterinaria y mantenidos según los períodos que contempla el artículo 29 del Decreto 44/1991, de 30 de mayo, abonando los gastos correspondientes a su manutención y atenciones sanitarias cuando sean recuperados por sus dueños. (…).

»Artículo 52.- La Policía Local o la Guardia Civil será la encargada de velar por el exacto cumplimiento de esta Ordenanza, debiendo proceder, en su caso, a la imposición de las correspondientes sanciones a los infractores, además de prestar la colaboración oportuna a los servicios municipales de Sanidad”. 

Por otro lado, referidas las competencias ejercidas en materia de animales de compañía, ha de señalarse que la Administración Local tampoco ha cumplido adecuadamente su obligación de asegurar la seguridad pública. La sentencia del Juzgado de lo Penal parece clara en este aspecto al señalar que “(…) Cuando una niña de siete años de edad va por la calle del centro de su localidad de residencia junto a su madre a las 18:30 horas se da por hecho que no le espera peligro alguno, que hay seguridad y orden. Lo sucedido no puede aislarse, no puede fragmentarse en su valoración global y conjunta, la peligrosidad del animal era evidente, los propios Agentes de la Policía de dicha localidad temían que pudiera suceder alguna desgracia y la conducta de la denunciada debió adecuarse a lo que exigían las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar. Su obligación era evitar que el perro molestase a la vecindad de dicha localidad, obligándole a extremar el cuidado a la vista de la agresividad manifestada en múltiples ocasiones a lo largo de los dos años y medio desde que lo había recogido de la perrera, su perro había atacado reiteradas veces no sólo a otros perros sino también a sus dueños (…)”. 

Con base en los hechos probados por la sentencia del Juzgado de lo Penal, puede concluirse que el Ayuntamiento no ejerció adecuadamente sus competencias sobre animales de compañía, ni cumplió con su obligación de mantener la seguridad pública en el municipio. Por todo ello, este Consejo Consultivo consideró que estaba perfectamente acreditado el nexo causal entre el daño ocasionado y el funcionamiento del servicio público, aunque observó que, dado el insólito comportamiento de la dueña del animal, resultaba procedente modular la responsabilidad que correspondía asumir a la Administración y consideró que debía hacer frente al 40% de la cantidad que se determinara en concepto de indemnización. 

¤ Caída de un niño desde el tejado de un centro público docente fuera del horario escolar 

En el dictamen 448/2007, de 17 de octubre, el reclamante fundaba su pretensión en la existencia de una culpa in vigilando imputable a la Administración educativa, en su condición de titular del centro docente, “al poner a disposición de los menores unas instalaciones potencialmente peligrosas, sin las más mínima vigilancia ni cuidado”. Además, consideraba que las instalaciones incumplían la normativa urbanística, al estar construidas las barandillas de las escaleras con barras horizontales, fácilmente escalables, y denunciaba que las claraboyas existentes en el tejado carecían de señalización y de elementos de protección. 

La Administración consultante proponía desestimar la reclamación por entender que no había existido culpa in vigilando, puesto que fuera del horario escolar y de las actividades propuestas por el centro la vigilancia de los menores correspondía a los padres; y porque el accidente no se debió al mal estado de las instalaciones sino a la propia conducta del niño. 

Estaba acreditado en el expediente que la titularidad del centro docente correspondía a la Junta de Castilla y León y que se permitía el uso público de sus instalaciones fuera del horario escolar. Según manifestó el Director del Instituto, ello obedecía a que había un compromiso entre Educación y Ayuntamiento para que se utilizaran las instalaciones deportivas de éste y otros centros por los jóvenes de la localidad; y también porque “según constaba en el Proyecto Educativo del Centro, aprobado en Consejo Escolar, órgano máximo de un Centro Educativo, de fecha 11 de junio de 1998, vigente en ese momento, se permitió el uso al público fuera del horario escolar de las instalaciones deportivas”. 

En relación con el compromiso entre Educación y Ayuntamiento, citado, obraba en el expediente un Acuerdo entre el Ayuntamiento y la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia en la provincia, para el uso y gestión de las instalaciones acogidas al Plan de extensión de la educación física y el deporte escolar en los centros docentes no universitarios, suscrito en 1995 y con vigencia indefinida. La cláusula sexta de dicho acuerdo imponía el mantenimiento, vigilancia y reparaciones ordinarias de las instalaciones a la Institución titular de las mismas; en este caso, a la Junta de Castilla y León. 

Con independencia de lo anterior, el propio centro, en su Proyecto Educativo -vigente cuando sucedieron los hechos- permitía el uso público de sus instalaciones una vez finalizado el horario escolar. 

Ambas circunstancias implicaban que era el titular del centro el responsable de mantener las instalaciones en un estado adecuado para su uso y que, por tanto, debía responder por los accidentes que pudieran producirse en relación con dichas instalaciones. El Consejo de Estado ha señalado incluso que “la circunstancia de que la conservación (en sentido amplio) le correspondiera al Ayuntamiento (…), no puede traducirse en una exención “in genere” de cualquier responsabilidad de la Administración encargada de la prestación del servicio educativo (en este caso, de la Administración del Estado), incluso por accidentes que puedan producirse en relación con las propias instalaciones. Así acaecerá, por ejemplo, cuando se haga un inadecuado uso de dichas instalaciones, supuesto en el que, al menos en principio, las consecuencias del accidente -si concurrieran los requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración- serían imputables a la Administración educativa, pues la utilización de dichas instalaciones entra dentro del ámbito de su responsabilidad” (Dictamen 3.825/1997). 

Asimismo, en su Dictamen 454/1998, señalaba, con referencia a dictámenes anteriores, que “no es imprescindible -para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración titular del Centro educativo- que las lesiones o perjuicios se produzcan durante el estricto desarrollo de las clases, sino que es posible llegar a dicha declaración de responsabilidad cuando el accidente se produce dentro del recinto escolar (o incluso durante el desarrollo de actividades extraescolares organizadas por el Centro) y fuera de la actividad educativa en sentido estricto. Esto, no obstante, no debe confundirse con el hecho de que cualquier suceso que acaezca dentro de un recinto escolar sea imputable sin más a la Administración titular de dicho Centro, pero tampoco lo contrario, es decir, que sea preciso para poder declarar la responsabilidad de la Administración que exista una conexión directa y exclusiva entre la actividad educativa en sentido estricto (entendida como la directamente dirigida a enseñar) y los perjuicios sufridos”. 

En el supuesto dictaminado, el accidente se produjo durante el periodo de vacaciones, en el recinto escolar, cuyas instalaciones eran habitualmente utilizadas por los jóvenes de la localidad, cuando el menor accedió, en compañía de otros niños, al tejado por la escalera de incendios y comenzó a saltar por las claraboyas existentes. El Consejo de Estado (Dictamen 3.825/1997) entendió que “la responsabilidad en este tipo de accidente no sólo puede devenir como consecuencia de unas malas instalaciones, sino también con motivo de su inadecuada utilización. En el presente caso, esta circunstancia (inadecuada utilización) es evidente, situación que debió evitarse por parte de los responsables del Centro, y sin que ello signifique imputar a éstos actuación negligente alguna, innecesaria, en cualquier caso, para poder estimar una reclamación de este tipo, dado que, como es sabido, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es objetiva y, por tanto, no exige para que pueda declararse la mediación de elemento culpabilístico alguno”. 

Lo cierto es que, como se acreditó en el expediente, el accidente se debió a la rotura de una claraboya sobre la que saltaba el menor tras acceder al tejado por la escalera de incendios. 

La Guardia Civil hizo constar en su atestado que resultaba muy fácil el acceso al tejado desde el último descanso de dichas escaleras, que estaba cerrado con una valla de medio metro de altura. Y también se constató en el informe técnico que las escaleras de incendios no cumplían la normativa urbanística en lo relativo a la exigencia de elementos verticales –no horizontales- en las barandillas, que a su vez facilitaban el paso por encima de ellas. 

A pesar de esta facilidad para acceder al tejado, no constaba que por la Dirección del centro se impidiese el acceso a dichas escaleras desde el suelo o se adoptasen las oportunas medidas de precaución (señalización de prohibición, …). Uno de los menores declaró en las Diligencias Previas que se siguieron a raíz de los hechos que las escaleras de emergencia se utilizaban a veces. 

Por otra parte, si bien es cierto que la propia configuración convexa de las claraboyas las hacía perfectamente visibles, también lo es que los tragaluces eran de material plástico blanco y ello impedía ver la profundidad del espacio cubierto que existía por debajo de ellos; circunstancia ésta que podría haber dificultado el conocimiento real del peligro de subirse a aquellos. Por ello, el titular del centro debió haber adoptado las medidas precisas para evitar el acceso al tejado por las escaleras de incendios –por el riesgo inherente a la situación- o, en su caso, para acceder a las claraboyas –por el grave peligro que ello suponía-. Estas medidas eran, si cabe, más exigibles toda vez que los principales usuarios de las instalaciones eran jóvenes y niños, cuya vitalidad e inquietud obligaba a extremar las precauciones a fin de evitar un uso indebido de las instalaciones. Pero ninguna de estas medidas se adoptó. 

La Administración omitió, así, la diligencia necesaria para evitar la utilización de las escaleras de incendios por parte de los niños y jóvenes usuarios de las instalaciones, escaleras cuya configuración resultaba peligrosa por la facilidad para encaramarse al tejado con grave riesgo de caída, como desgraciadamente se produjo. Esta omisión obligó a apreciar la existencia de responsabilidad de la Administración educativa. 

Ahora bien, tampoco cabe obviar que el menor actuó incorrectamente al saltar sobre las claraboyas, a pesar de que sus propios amigos le advirtieron sobre el peligro al que se exponía. Esta conducta, sin embargo, no se consideró determinante para romper el nexo de causalidad, por cuanto que, como ha quedado expuesto, no existía impedimento o dificultad alguna que los menores tuvieran que sortear para acceder al tejado; y la propia configuración de las claraboyas no permitía tener un conocimiento del peligro real al que se enfrentaba el menor.

De esta forma, este Consejo Consultivo consideró que debía apreciarse una concurrencia de culpas y por tanto, cuantificar la responsabilidad de la Administración en un 50 % y la del menor un 50 %.

b) Daños sufridos en festejos taurinos populares

Con carácter general, respecto a la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la celebración de sus fiestas populares, este Consejo Consultivo se ha referido a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha declarado reiteradamente que “se integra en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, a efectos de la determinación de si existe responsabilidad patrimonial de la Administración titular por los daños causados por su celebración, el supuesto de fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos o patrocinadas por éstos, aun cuando la gestión de las mismas se haya realizado por comisiones o incluso por entidades con personalidad jurídica independiente incardinadas en la organización municipal (Sentencias de 13 de septiembre de 1991, 11 de mayo de 1992, 23 de febrero, 25 de mayo y 18 de diciembre de 1995, 25 de octubre de 1996, 15 de diciembre de 1997, y 4 de mayo, 19 de junio y 17 de noviembre de 1998, entre otras)”.

Por su parte, la Sentencia de 13 de septiembre de 1991 señala que “Un Ayuntamiento puede organizar una feria, reglamentando y autorizando, en su competencia municipal esencial e indeclinable de policía de seguridad en este tipo de festejos, instalaciones que necesariamente implican, dada la misma reglamentación municipal, un alto porcentaje de riesgo que la Administración municipal asume por entender que ello es necesario para mantener una determinada tradición popular, pero estas razones no le eximen en ningún caso de asumir también una eventual responsabilidad por los daños que puedan derivarse de esa actividad que organiza y patrocina (Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1986 y 27 de mayo y 24 de noviembre de 1987)”.

Asimismo, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 6 de febrero de 2009, recuerda que “en los supuestos de fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos hay que tener en cuenta, de un lado, que el título de imputación viene dado por la titularidad administrativa del servicio o actividad en cuyo ámbito se produjo el daño, debiendo reseñarse que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, Sentencias de 23 de febrero de 1995, 1 de abril de 1995, 29 de marzo y 25 de mayo de 1999, 30 de septiembre de 1999, 15 de abril y 9 de mayo de 2000, y 3 de mayo de 2001, ha venido exigiendo en los festejos populares, organizados o dependientes de las autoridades municipales, un especial deber de diligencia para evitar situaciones de riesgo o peligro, fruto de la presencia y concentración de un elevado número de personas; y, de otro, y en relación con la ruptura del nexo causal, que hemos de dar relevancia a la aceptación del riesgo por el perjudicado -a la que se refiere la STS, Sala 1ª, de 8 de noviembre de 2000- en el sentido de que si el dañado o fallecido como consecuencia de las lesiones participa activamente en el evento -caso típico de los festejos taurinos- tal conducta exime la responsabilidad del Ayuntamiento organizador, salvo que se demostrara alguna culpa o negligencia en éste, ya que el daño nace de la propia negligencia de quien asumió el riesgo y tiene por tanto obligación jurídica de soportarlo (…)”.

(Dictámenes 431/2014, de 25 de septiembre, 487/2014, de 23 de octubre) 

Conforme a la jurisprudencia mencionada, se integra en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, a efectos de la determinación de si existe responsabilidad patrimonial de la Administración titular por los daños causados por su celebración, el supuesto de fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos o patrocinadas por éstos, aun cuando su gestión se haya realizado por comisiones o incluso por entidades con personalidad jurídica independiente incardinadas en la organización municipal. Por tanto, el título de imputación viene dado por la titularidad administrativa del servicio o actividad en cuyo ámbito se produjo el daño y dicha titularidad corresponde al Ayuntamiento, al amparo del artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

(Dictamen 166/2010, de 15 de abril, y 15/2013, de 11 de abril)

Por tanto, el aspecto que se examina en estos supuestos es si el Ayuntamiento o la empresa organizadora del encierro adoptaron la especial diligencia que, según la jurisprudencia, es exigible para evitar situaciones de riesgo o peligro derivadas de la presencia y concentración de un elevado número de personas y de caballos.

En uno de los supuestos examinados una persona, no participante en el encierro, fue arrollada por un caballo, participante en él, que se desbocó y salió de la zona delimitada para el encierro. La Policía Local señaló que el accidente ocurrió en una calle ajena al encierro, tanto en su tramo de campo como en su recorrido urbano, ubicada fuera de la zona de doble atalancado y abierta al público, por lo que era un lugar en el que estaba permitido el tránsito de personas y que, por tanto, debía estar exento de los riesgos que el desarrollo del encierro conlleva. En la propuesta de resolución la Administración admitía que podía ser previsible el desbocamiento de un caballo en un encierro mixto en el que participan un número elevado de estos animales. Sin embargo, el Plan de Emergencia Municipal obrante en el expediente no contenía alusión alguna a este tipo de riesgos ni parecía contemplar la zona del siniestro entre las áreas de seguridad del encierro. Además, el hecho de que el animal desbordara la zona delimitada para el desarrollo del encierro -doble atalancado- permitió considerar que no se adoptaron las medidas de seguridad exigibles para evitar situaciones de riesgo o peligro ante la previsibilidad de un suceso de estas características. Y la omisión del especial deber de diligencia exigible al Ayuntamiento en la celebración de este tipo de festejos determinó que la reclamación debería ser estimada.

(Dictamen 166/2010, de 15 de abril) 

En otros supuestos las lesiones se produjeron durante la participación activa del lesionado en el encierro. En estos casos, una vez acreditado que no ha existido un incumplimiento de la Administración que haya sido determinante en la producción del percance, la participación voluntaria de la víctima en el espectáculo taurino y la consiguiente asunción por ésta de los riesgos inherentes a él, interrumpe el nexo de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento del servicio público.

(Dictámenes 158/2012, de 29 de marzo, 298/2012, de 24 de mayo, 15/2013, de 11 de abril, o 487/2014, de 23 de octubre) 

El Consejo Consultivo también ha señalado que en estos supuestos el percance debe imputarse a la exclusiva conducta del perjudicado, que libre y voluntariamente asumió el riesgo propio del festejo y al que le incumbía en cada momento valorar las concretísimas y notorias circunstancias allí concurrentes, con el fin de adoptar un comportamiento u otro en el desarrollo del lance, riesgo cuya transformación en daño ha de ser jurídicamente soportado por el perjudicado.

(Dictámenes 298/2012, de 24 de mayo, o 313/2014, de 17 de julio) 

En algún dictamen se han analizado daños sufridos en un percance ocurrido en el callejón de una plaza de toros. En tal supuesto en que, al estar probado que las instalaciones de la plaza de toros cumplían los requisitos para este tipo de festejos, se concluyó que la presencia del reclamante en el callejón constituía el incumplimiento de la obligación que, como espectador, tenía de colocarse en los lugares habilitados para ello en la plaza. Ante esta actuación descuidada, negligente o culposa, el interesado debe soportar las consecuencias de su inadecuada ubicación en la plaza de toros, entre ellas, asumir los riesgos propios de su presencia en dicho lugar.

(Dictamen 558/2012, de 4 de octubre) 

Finalmente, también se ha tenido ocasión de examinar expedientes de reclamación de responsabilidad patrimonial por daños sufridos al embestir la res una talanquera y herir a una persona que se protegía detrás de ella.

El Reglamento de espectáculos taurinos populares de la comunidad de Castilla y León, aprobado por el Decreto 14/1999, de 8 de febrero, establece en su artículo 10.1 (“Protección de los participantes”) que “En la celebración de los espectáculos taurinos populares se procurará garantizar la integridad física de los participantes, debiendo respetarse las siguientes medidas: (…) c) El espacio por el que activamente se desarrollen los espectáculos, salvo en la parte que pueda discurrir por el campo, deberá estar completamente cerrado por barreras arquitectónicas o naturales o por estructuras o talanqueras, de suficiente altura para impedir la huida de las reses de lidia. Las estructuras o talanqueras utilizadas para el aislamiento deberán tener la forma, resistencia, seguridad y demás características técnicas precisas para cumplir dicha finalidad”.

De acuerdo con dicho precepto, la finalidad de las talanqueras es la de delimitar el recorrido del encierro e impedir la huida de las reses, así como, lógicamente, servir de protección y refugio a los participantes activos del espectáculo. De ello se infiere que su configuración no puede ser la de una pantalla hermética e impermeable sino la de una estructura con huecos que impida el paso y la huida de las reses y, a la vez, permita a los participantes activos acceder y salir del recorrido.

En tal supuesto se consideró que el reclamante tenía que ser consciente de que la propia configuración de la talanquera y su ubicación junto a ella conllevaba un evidente riesgo de sufrir una cornada en el caso de que una de las reses se aproximara a dicho lugar. Por ello, la permanencia del reclamante en dicho lugar, pese al notorio y evidente riesgo que ello suponía (el reclamante debía de estar muy próximo a la talanquera), suponía una actuación descuidada, negligente o culposa del propio perjudicado, que ha de soportar las consecuencias de su falta de cuidado, entre ellas, asumir los riesgos propios de su presencia en dicho lugar. La conducta del reclamante, por sí sola, era determinante, a juicio de este Consejo, para interrumpir el nexo causal entre los daños sufridos y el funcionamiento del servicio público, por lo que el pronunciamiento fue desfavorable a la pretensión del interesado.

(Dictamen 431/2014, de 25 de septiembre)

Todos los supuestos dictaminados hasta final de 2015 se exponen en el siguiente artículo doctrinal publicado en la Revista Española de la Función Consultiva

http://portales.gva.es/cjccv/pdfs/pub/refc-n23.pdfEste enlace se abrirá en una ventana nueva

c) Daños causados por la brigada de extinción de incendios

Numerosos han sido también los expedientes de responsabilidad patrimonial dictaminados por este Consejo con ocasión de los daños causados en propiedades por los servicios públicos durante las labores de extinción de incendios. En estos casos, una vez acreditado que el daño ha sido consecuencia del funcionamiento de este servicio público, concretamente de la actuación de la brigada de extinción del incendio, el criterio del Consejo ha sido favorable a la estimación de la reclamación.

(Dictámenes 1.249/2009, de 10 de diciembre, 1.096/2010, de 7 de octubre, 1.563/2010, de 20 de enero de 2011, 144/2011, de 10 de marzo, 238/2011, de 31 de marzo, o 43/2013, 7 de febrero) 

d) Daños ocasionados en la sepultura de un cementerio municipal por la caída de las ramas de un árbol

En estos casos el Consejo Consultivo ha dictaminado favorablemente la reclamación presentada. Se considera que la causa del nacimiento de tal responsabilidad se encuentra en la omisión de la vigilancia que el propietario debe ejercer sobre el arbolado para impedir que pueda caer y ocasionar daños y perjuicios con su caída, aunque también puede considerarse como un supuesto de responsabilidad por riesgo objetiva. Parece claro que tal responsabilidad se extiende también a los casos de bienes públicos cuyos titulares no pueden pretender quedar exentos de ésta.

(Dictámenes 1032/2009, de 4 de noviembre, 238/2010, de 30 de marzo, 825/2010, de 25 de agosto, o 67/2011, de 10 de febrero) 

e) Daños causados al caerse en una sepultura

En algunas ocasiones el Consejo Consultivo ha analizado expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por daños sufridos al caer en una sepultura de un cementerio municipal.

En relación con ello, este Consejo ha señalado en varias ocasiones que las lápidas o rasillas que cubren las sepulturas no son zonas de paso o deambulación de los cementerios ni lugares en los que las personas puedan subirse para observar lo que acontece en sepulturas colindantes, no sólo por el respeto debido a los difuntos y sus familias sino también por motivos de seguridad. Este criterio es extensible a casos en los que existe una cobertura provisional de una sepultura que es necesario evitar y respetar sin necesidad de señalización expresa, máxime cuando, como sucede en algunos supuestos, la sepultura no se encuentra a ras de suelo, lo que dificulta o impide advertir su existencia, sino que presenta una elevación ostensible sobre la rasante del terreno.

Por tanto, cuando el percance se produce porque el perjudicado se ha subido en una lápida, se considera que los daños son causa exclusiva de una conducta incorrecta e imprudente de la víctima, circunstancia ésta que interrumpe el nexo de causalidad entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio público y conlleva la desestimación de la reclamación.

(Dictámenes 1.173/2007, de 31 de enero de 2008, 947/2010, de 23 de septiembre, 58/2011, de 17 de febrero, 48/2014, de 27 de febrero, o 561/2014, de 26 de noviembre)