b.1) Daños causados por especies cinegéticas.

Hasta 31 de diciembre de 2005, el artículo 12.1 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, establecía que “La responsabilidad de los daños producidos por la pieza de caza, excepto cuando el daño sea debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero, corresponderá a:

»a) En los terrenos cinegéticos, a quien ostente la titularidad cinegética de dichos terrenos, independientemente de que las piezas de caza pertenezcan a una especie incluida o no en el correspondiente plan de aprovechamiento cinegético, salvo lo dispuesto en el artículo 57 de la presente Ley sobre palomares industriales.

»A tales efectos, tendrá la consideración de titular cinegético de las zonas de caza controlada, la Junta o la sociedad de cazadores concesionaria, en su caso.

»b) En los terrenos vedados, a los propietarios de los mismos cuando la condición de vedado se derive de un acto voluntario de éstos o a la Junta.

»c) En los refugios de fauna, a la Junta”. 

Desde el 1 de enero de 2006, el artículo 12.1 dispone que “La responsabilidad por los daños producidos por las piezas de caza en los terrenos cinegéticos, en los refugios de fauna y en las zonas de seguridad se determinará conforme a lo establecido en la legislación estatal que resulte de aplicación. (…)”.

La legislación estatal de aplicación es la Ley 1/1970, de 4 de abril, que dispone en su artículo 33.3 que “de los daños producidos por la caza procedente de refugios, Reservas Nacionales y Parques Nacionales y de los que ocasione la procedente de terrenos de caza controlada responderán los titulares de los aprovechamientos de caza (…)”.

Estas dos referencias normativas, estatal y autonómica, se ponen en relación a través de la disposición adicional primera de la Ley 4/1996, de 12 de julio, que equipara el régimen jurídico de las Reservas Regionales de Caza -autonómicas- con las Reservas Nacionales de Caza -estatales-; y con la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, que establece la distribución competencial en la materia (dictámenes 887/2009, de 22 de septiembre, 487/2010, de 27 de mayo, 490/2011, de 19 de mayo, 276/2012, de 24 de mayo, 834/2013, de 12 de diciembre).

Por lo tanto, tanto con la legislación anterior como con la nueva regulación, cuando los daños se produzcan por especies cinegéticas (ciervo, jabalí, lobo al norte del Duero, etc.) en terrenos cinegéticos cuya titularidad corresponda a la Administración, ésta debe resarcirlos.

 b.2) Daños causados por especies protegidas.

 *Oso pardo. 

De acuerdo con el artículo 3, apartado 7, del Decreto 108/1990, de 21 de junio, por el que se establece un estatuto de protección del oso pardo en la Comunidad de Castilla y León y se aprueba el Plan de Recuperación del oso pardo, “Serán indemnizables, previo expediente incoado al efecto, los daños y perjuicios que ocasionalmente pueda causar esta especie en todo el territorio de la Comunidad y que sean debidamente comprobados”. 

El oso pardo, tal como señala el Decreto 108/1990, de 21 de junio, es una especie protegida y catalogada en peligro de extinción por el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (y anteriormente por el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, que regula el catálogo nacional de especies amenazadas). 

Por ello, en todos los supuestos en los que esté acreditado que los daños se causaron por el oso, la Administración estará obligada a resarcirlos.

 (Dictámenes 1.247/2011, de 6 de octubre, 174/2012, de 29 de marzo, 215/2013, de 11 de abril, o 500/2014, de 20 de noviembre)


*Lobo al sur del Duero. 

El Real Decreto 1.997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, incluía a las poblaciones españolas de lobo (canis lupus) situadas al sur del Duero, entre las “especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación” (anexo II) y entre las “especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta” (anexo IV). Por su parte, las poblaciones españolas de canis lupus del norte del Duero figuraban entre las “especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión” (anexo V). Los anexos citados fueron derogados por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuyos anexos II, V y VI clasifican al lobo en las mismas categorías. 

Por tanto, el lobo al sur del río Duero no es una especie cinegética conforme a la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, tal y como ha puesto de manifiesto también el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Sentencia de 13 de noviembre de 2009, por lo que no es de aplicación el artículo 12 de aquella Ley. Tal carácter deriva de lo dispuesto en el Decreto 65/2011, de 23 de noviembre, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, cuyo artículo 13.1 declara al lobo especie cinegética de caza mayor pero “únicamente las poblaciones así establecidas por la normativa europea específica vigente”, actualmente las poblaciones al norte del río Duero. 

Este Consejo Consultivo ha mantenido de manera reiterada que, al no estar considerado el lobo una especie cinegética al sur del Duero (en caso contrario, operarían los mecanismos previstos en la Ley de Caza de Castilla y León) y al ser una especie protegida sin que en las leyes se señalen criterios indemnizatorios específicos, las reclamaciones por este tipo de daños deben desestimarse. Y ello por los siguientes motivos:

    • por un lado, porque la prohibición general de caza de una o varias especies, aun cuando produzca daños en cultivos, ganaderías o vehículos, no genera automáticamente responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica. La prohibición de regular su población mediante la caza u otro procedimiento no viene impuesta por una especial limitación derivada del régimen jurídico de un espacio natural, sino de una disposición que los protege con carácter general.
    • por otro lado, porque no cabe obviar que las Administraciones Públicas no están en condiciones de vigilar la conducta de toda clase de animales y, menos aún, de constituirse en una aseguradora universal que garantice más la indemnidad de los usuarios que el buen funcionamiento de un servicio, como es el de asegurar el hábitat y conservación de las especies que tengan el calificativo de “protegidas”. Esta medida medioambiental -que responde a la previsión sobre el deber de conservar el medio ambiente contenida en el artículo 45.1 de la Constitución- no puede dar lugar a que la Administración se vea obligada a responder en todos los casos en que el mero comportamiento imprevisible de una especie protegida origine algún tipo de perjuicio o daño a los ciudadanos, pues ello conllevaría el deber de resarcir los daños que causen todas las especies protegidas, sea el lobo u otra especie, que irrumpan en la calzada, dañen los cultivos o produzcan cualquier tipo de daño, con independencia de lo que prevea su estatuto de protección.

El Consejo de Estado también mantiene un criterio contrario a estimar reclamaciones de responsabilidad patrimonial por daños producidos por el lobo al sur del Duero (dictámenes 2.853/2001, de 15 de noviembre, y 2.525/2001, de 27 de noviembre).

Sin embargo, la jurisprudencia más reciente sostiene un criterio favorable al resarcimiento de este tipo de daños.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sentencias 1.390/2004, de 13 de octubre, o 2.228/2005, de 7 de octubre, entre otras) mantiene que el sistema de protección que instaura la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre, derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que establece una serie de prohibiciones, tiene “una clara finalidad de preservar, mantener y restablecer las poblaciones de fauna silvestre” y “traen consigo, evidentemente, la consecuencia de que las especies proliferen y crezcan, lo que, a su vez, implica que las posibilidades de que dichas especies causen daños aumenten de forma proporcional a su número. Ahora bien, dados los problemas que una protección absoluta puede ocasionar, el legislador estatal contempla una vía de escape que pone en manos de la Administración, para dejar sin efecto las prohibiciones antes citadas, para lo que se requiere una previa autorización administrativa, que no haya otra solución satisfactoria y que concurra alguna de las circunstancias enumeradas en el apartado 2º del artículo 28 de la Ley 4/1989”. En este mismo sentido se pronuncia el artículo 58 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre. 

La mencionada Sentencia considera que “dicha conclusión, cuando del establecimiento de unas prohibiciones para la caza y captura de los animales sometidos al régimen de protección de la Ley 4/1989 -en el presente caso el lobo ubicado al sur del Duero-, deduce la consecuencia de que los ciudadanos tienen la obligación de soportar los daños que los mismos pueda causar, no puede ser aceptada (…)”. El criterio que viene a sentar el Tribunal en sentencias como las citadas es, finalmente, que “las limitaciones que a modo de cargas generales vienen impuestas a todos los ciudadanos sin posibilidad de resarcimiento son aquellas que se refieren a la imposibilidad de realizar las artes relacionadas con la actividad de la caza, que expresamente se prohíben, pero de las mismas no cabe deducir que exista un deber jurídico de soportar los daños que los animales causen, ya que es claro que en tales casos estaríamos ante perjuicios perfectamente individualizados residenciables en una persona o grupo de personas”. Por ello, concluye “que la limitación general que afecta a todos los ciudadanos va referida a aquellas prohibiciones que la ley establece, pero no a la obligación de asumir los daños que una pieza pueda causar de forma individual a un determinado ciudadano. En el sentido de cuanto venimos diciendo no puede desconocerse que es el ordenamiento el que encomienda a los poderes públicos la protección de la fauna, lo que puede estar, y de hecho está, en el origen de la producción de daños que se causen a terceros por las especies protegidas, sin olvidar, que es propiamente la consideración de especie protegida el fundamento de imputación de responsabilidad por parte del reclamante. En tales casos y siempre que se den los presupuestos necesarios, habrá de operar el régimen general de la responsabilidad patrimonial de la Administración del artículo 106.2 de la Constitución, cuyo desarrollo normativo está en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Al respecto se ha dicho por la doctrina que sobre las especies protegidas ha operado la denominada publicatio, que se constituye así en causa suficiente para que la Administración asuma las consecuencias de los daños que las mismas produzcan; pero aun cuando ello no fuera así la responsabilidad de la Administración derivaría de la prohibición de cazar y de combatir la especie protegida”.

El criterio expuesto se ha confirmado por el Tribunal Supremo, en la Sentencia 1559/2013, de 22 de marzo de 2013, que desestima el recurso de casación interpuesto por la Junta de Castilla y León frente a la Sentencia de 11 de diciembre de 2009, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal Superior de Castilla y León. Esta última sentencia declaró la nulidad del artículo 12.1.b) y 12.2 del Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, referidos a los daños causados por el lobo al sur del Duero, en cuanto especie protegida, “pues de su contenido no se deduce la aplicación del régimen de responsabilidad patrimonial general previsto en la Ley 30/1992”. La sentencia del Tribunal Supremo, recogiendo lo expuesto en el fallo recurrido, señala “que en las poblaciones de lobo situadas al Sur del río Duero, en cuanto especie no susceptible de actividad cinegética, el nivel de protección e intervención de la Administración es tan acusado, que para los daños que causen hay que entender que le es de aplicación el régimen primario de responsabilidad patrimonial del artículo 106.2 de la Constitución, y de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Y ello porque los perjudicados no tienen el deber de asumir y soportar aquellos daños de forma individual, ya que en tales casos estaríamos ante perjuicios perfectamente identificados derivados de la protección que el ordenamiento encomienda a los poderes públicos sobre determinadas especies, en general, y sobre el lobo, en particular”.

El Tribunal Supremo rechaza el motivo de casación sobre la base del “concepto amplio del servicio público, en cuanto a la responsabilidad que corresponde a las Administraciones Públicas por daños causados a terceros, cuando estamos ante especies animales o ámbitos naturales que gozan de algún régimen especial de protección, en aras de salvaguardar el interés público medioambiental”; y advierte que “para que dicha lesión patrimonial hipotética pueda ser objeto de resarcimiento deben cumplirse, en todo caso, los requisitos del régimen general de la responsabilidad administrativa configurado en la Ley 30/1992”.

En virtud de lo expuesto, y sin perjuicio de que este Consejo mantiene su criterio, la jurisprudencia más reciente avalada por el Tribunal Supremo determina que el pronunciamiento deba ser favorable a la estimación de la reclamación presentada.

 (Dictamen 559/2014, de 26 de noviembre)