Consejo Consultivo de Castilla y León

a.1) Siniestros ocurridos antes del 9 de agosto de 2005.

El artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, rubricado “Daños producidos por las piezas de caza”, establecía en su apartado 1, letra d), en su redacción original: “1. La responsabilidad de los daños producidos por la pieza de caza, excepto cuando el daño sea debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero, corresponderá a: (…) d) En las zonas de seguridad, a los titulares cinegéticos de los terrenos, a los propietarios de los vedados de carácter voluntario o a la Junta en el resto de terrenos vedados y en el de los refugios de fauna”.

Conforme a dicho precepto, la Administración de la Comunidad respondía por los daños producidos en accidentes de tráfico causados por la irrupción en la calzada de especies cinegéticas, cuando los animales accedían a la vía pública desde reservas regionales de caza, refugios de fauna o vedados que no tuvieran carácter voluntario, salvo que hubiera existido culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero.

(Dictámenes 802/2004, de 3 de febrero de 2005, 280/2005, de 14 de abril, 831/2005, de 29 de septiembre, 189/2006, de 9 de marzo, o 557/2006, de 27 de julio)

a.2) Siniestros ocurridos entre el 9 de agosto y el 31 de diciembre de 2005.

La Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, introdujo una disposición adicional novena en el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que estableció un nuevo régimen de responsabilidad en accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas. Dicha disposición adicional novena establecía lo siguiente:

“En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas será responsable el conductor del vehículo cuando se le pueda imputar incumplimiento de las normas de circulación.

»Los daños personales y patrimoniales en estos siniestros, sólo serán exigibles a los titulares de aprovechamientos cinegéticos o, en su defecto, a los propietarios de los terrenos, cuando el accidente sea consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado.

»También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produce el accidente como consecuencia de su responsabilidad en el estado de conservación de la misma y en su señalización”.

En la Comunidad de Castilla y León, la responsabilidad patrimonial por daños causados por piezas de caza se encontraba regulada en el artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, cuyo apartado 1, en la redacción vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, rezaba del siguiente tenor: “La responsabilidad de los daños producidos por la pieza de caza, excepto cuando el daño sea debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero, corresponderá a: (…) d) En las zonas de seguridad, a los titulares cinegéticos de los terrenos, a los propietarios de los vedados de carácter voluntario o a la Junta en el resto de terrenos vedados y en el de los refugios de fauna”.

Este precepto fue modificado por la disposición final cuarta de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de Medidas Financieras –en vigor desde el 1 de enero de 2006-, cuyo apartado 1 quedó en los siguientes términos: “La responsabilidad por los daños producidos por las piezas de caza en los terrenos cinegéticos, en los refugios de fauna y en las zonas de seguridad se determinará conforme a lo establecido en la legislación estatal que resulte de aplicación”

De esta forma, entre el 8 de agosto y el 31 de diciembre de 2005 existía una doble regulación, estatal y autonómica, no coincidente, sobre la responsabilidad por daños causados por especies cinegéticas. Si bien esta cuestión no era pacífica, este Consejo Consultivo consideró que, en estos supuestos, debía prevalecer la normativa autonómica frente a la estatal, al regular aquella una garantía indemnizatoria adicional a ésta. Para ello, se tomó en cuenta lo que señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo: “el art. 149.1.18. C.E. no puede excluir que, además de esa normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía -indemnizatoria- que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer”.

La Comunidad de Castilla y León, hasta el 31 de diciembre de 2005, tenía establecida una garantía indemnizatoria concreta -indemnización por daños causados por piezas de caza en zonas de seguridad-, aplicable a los siniestros ocurridos en ese periodo, que responde al ejercicio de una competencia sectorial (la que ostenta en materia de caza de acuerdo con el entonces artículo 32.1.9ª del Estatuto de Autonomía), constituyendo así una “garantía indemnizatoria que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer”. Por tanto, se consideró, interpretando lo declarado por la sentencia citada, que debía ser la norma autonómica, y no la estatal, la aplicable a los accidentes ocurridos hasta el 31 de diciembre de 2005.

(Dictámenes 983/2006, de 2 de noviembre, 1.230/2006, de 1 de febrero de 2007, 563/2007 y 566/2007, ambos de 19 de julio, 1.013/2007, de 19 de noviembre, 1.038/2007, de 11 de diciembre, o 13/2008, de 31 de enero)

a.3) Siniestros ocurridos entre el 1 de enero de 2006 y el 8 de mayo de 2014.

A partir del 1 de enero de 2006, el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, establece que “La responsabilidad por los daños producidos por las piezas de caza en los terrenos cinegéticos, en los refugios de fauna y en las zonas de seguridad se determinará conforme a lo establecido en la legislación estatal que resulte de aplicación”. Dicha legislación estatal es la disposición adicional novena del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (y así se recogió expresamente en el inciso final del citado artículo 12.1, tras la modificación de este precepto realizada por la disposición final tercera de Ley 10/2009, 17 diciembre, de Medidas Financieras, vigente desde el 1 de enero de 2010). Dicha disposición adicional novena, en la redacción vigente hasta el 9 de mayo de 2014, establecía lo siguiente:

“En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas será responsable el conductor del vehículo cuando se le pueda imputar incumplimiento de las normas de circulación.

»Los daños personales y patrimoniales en estos siniestros, sólo serán exigibles a los titulares de aprovechamientos cinegéticos o, en su defecto, a los propietarios de los terrenos, cuando el accidente sea consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado.

»También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produce el accidente como consecuencia de su responsabilidad en el estado de conservación de la misma y en su señalización”.

Este Consejo Consultivo analizó en el Dictamen 844/2007, de 4 de octubre, el problema interpretativo que planteaba la nueva regulación sobre responsabilidad por daños causados en accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas, así como unas posibles soluciones (estudio recogido también en otros dictámenes posteriores).

En dicho dictamen se señala que el Consejo Consultivo de Castilla y León es conocedor de las diferentes interpretaciones dadas a este artículo por los tribunales. Ante la dificultad de que conozcan las salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia por las cuantías mínimas establecidas –artículo 8 y 81 de la Ley 29/1998, de 13 de julio-, debe dirigirse el estudio a las sentencias en la materia dictadas por las diferentes Audiencias Provinciales, con el objeto de analizar las principales cuestiones que plantea la citada Disposición Adicional, como pueden ser:

• • Si se ha producido un cambio efectivo en el régimen de responsabilidad patrimonial en estos casos.
  • Sobre qué parte recae la carga de probar que concurre alguno de los citados supuestos.
  • Qué debe entenderse por falta de diligencia en la conservación del terreno acotado, y por acción de cazar.
  • Qué cambios se producen en la instrucción de los nuevos expedientes de responsabilidad patrimonial.

En cuanto a la primera de las cuestiones, esto es, si se ha producido un cambio efectivo en el régimen de responsabilidad patrimonial, debe concretarse a qué norma o normas remite el artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León que regula la responsabilidad de los daños producidos por piezas de caza al establecer que la responsabilidad por los daños producidos por la pieza de caza “se determinará conforme a lo establecido en la legislación estatal que resulte de aplicación”.

Este Consejo Consultivo considera que la legislación estatal aplicable es la disposición adicional novena de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, introducida por el apartado veinte de la Ley 17/2005, de 19 de julio, antes citada. No obstante, hay sentencias de Audiencias Provinciales que se remiten, en este caso, al artículo 33 de la Ley 1/1970, de 4 de abril, de Caza del Estado (Sentencia de 9 de abril de 2007, de la Audiencia Provincial de Burgos) haciéndola compatible con la regulación de tráfico.

El mencionado artículo 33 de la Ley 1/1970, de 4 de abril, Ley de Caza del Estado, bajo la rúbrica “Responsabilidad por daños”, señala que:

“1. Los titulares de aprovechamientos cinegéticos, definidos en el artículo 6 de esta Ley, serán responsables de los daños originados por las piezas de caza procedentes de los terrenos acotados. Subsidiariamente, serán responsables los propietarios de los terrenos. (…)

»3. De los daños producidos por la caza procedente de Refugios, Reservas Nacionales y Parques Nacionales y de los que ocasione la procedente de terrenos de caza controlada responderán los titulares de los aprovechamientos de caza y subsidiariamente el Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales”.

No obstante -a juicio de este Consejo Consultivo- la reforma de la responsabilidad patrimonial en este punto, llevada a cabo por el apartado veinte de la Ley 17/2005, de 19 de julio, traslada el problema de la caza al de la seguridad del tráfico, auténtico bien jurídico protegido, por lo que la aplicación de la Ley estatal 1/1970 carecería de sentido, y más teniendo en cuenta en tal caso la competencia exclusiva de la Comunidad en esta materia de caza.

Debe además tenerse en cuenta la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, que declaró la nulidad de la disposición adicional primera del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección.

Sobre cuál de las partes recae la carga de probar que concurre alguno de los citados supuestos determinantes de la atribución de la responsabilidad, pueden distinguirse dos corrientes en las resoluciones de las Audiencias Provinciales, y por ello de la jurisdicción civil, en la aplicación del apartado veinte de la Ley 17/2005, de 19 de julio.

Hay Audiencias Provinciales como la de Burgos (Sentencias de 28 de febrero, 9 y 18 de abril y 3 de mayo de 2007), Zamora (Sentencia de 27 de febrero de 2007), León (Sentencia 26 de diciembre de 2006), Álava (Sentencias de 5 de julio, 29 de septiembre y 28 de diciembre de 2006 y 1 de febrero de 2007), Asturias (Sentencia de 15 de febrero de 2007), Segovia (Sentencia de 31 de julio y 29 de diciembre de 2006), León (Sentencia de 26 de diciembre de 2006) de Guadalajara (Sentencia de 13 de diciembre de 2006) y Salamanca (Sentencia de 27 de octubre de 2006), que mantienen que tratándose de un supuesto de responsabilidad extracontractual, existe una inversión de la carga de la prueba sobre la concurrencia de la culpa, de tal manera que los demandados, titulares del aprovechamiento cinegético o propietarios de los terrenos, son los que deben demostrar su diligencia en la conservación del terreno acotado o que no se está ante una consecuencia de la acción de cazar.

Las referidas sentencias se basan en el establecimiento de la nueva regulación de una responsabilidad cuasiobjetiva que produce la inversión de la carga de la prueba (Audiencia Provincial de Segovia en Sentencia de 29 de diciembre de 2006), fundamentada en el principio de socialización del riesgo, en virtud del cual el que pone en funcionamiento una actividad peligrosa debe responder de los posibles daños causados (Audiencia Provincial de Álava en la Sentencia 1 de febrero de 2007); y también en virtud del principio de disponibilidad y facilidad probatoria (Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca de 27 Octubre de 2006) consagrado en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Así por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca, de 27 de octubre de 2006, señala que: ”Como se ha dicho ya, esta Audiencia ha interpretado la norma en cuestión en algunas resoluciones recientes, entendiendo que cuando no se acredite por parte del demandado (titulares de explotaciones cinegéticas o, en su caso, los propietarios de los terrenos vedados) una posible conducción negligente por parte del actor (factor que ni siquiera se discute en el presente caso) y no planteándose tampoco la posibilidad de que el accidente sea consecuencia directa de una acción de caza (en nuestro caso, el siniestro se produce a la una de la madrugada), la cuestión litigiosa quedará reducida a si el accidente pudo ser provocado por una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado que hubiera permitido la salida de especies cinegéticas del coto de caza con dirección a la calzada colindante; siendo el criterio de esta Ilma. Audiencia Provincial que la nueva regulación del problema introducida en la disposición adicional novena de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial por la Ley 17/2005 no puede suponer un giro de trescientos sesenta grados respecto al sistema de responsabilidad anterior instaurado por la legislación autonómica sobre caza, pasando de un sistema de responsabilidad objetiva a un sistema de responsabilidad por culpa en el que el esfuerzo probatorio recaiga sobre el perjudicado demandante (como parece presuponer el Juez `a quo´ en la sentencia que ahora se revisa); antes bien, esta Audiencia considera que la nueva norma debe interpretarse como una `dulcificación´ del estricto sistema de responsabilidad objetiva instaurado por la anterior redacción del artículo 12.1d) de la Ley 4/1996 de Caza de Castilla y León, en el sentido de exigir implícitamente una inversión de la carga de la prueba en los casos de accidentes provocados por especies cinegéticas provenientes presuntamente de terrenos vedados colindantes a la vía pública”.

Sigue manifestando la indicada Sentencia que “La inversión de la carga de la prueba aparece claramente definida en el primer párrafo de la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 339/1990 (Ley de seguridad vial), cuando se refiere a la posible imputación al conductor de incumplimientos de las normas de circulación; tendrá que ser el demandado el que se encargue de probar esa circunstancia con todos los medios que estén a su alcance. No es tan claro, sin embargo, el sentido que deba atribuirse al segundo párrafo de la misma norma, pues cuando dice que “los daños personales y patrimoniales en estos siniestros, sólo serán exigibles a los titulares de aprovechamientos cinegéticos o, en su defecto, a los propietarios de los terrenos, cuando el accidente sea consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado”, podría llevar a pensar que debe ser el demandante el que pruebe en todos los casos estas circunstancias; sin embargo esta Audiencia considera que el criterio establecido en el primer párrafo de la norma (sobre la inversión de la carga de la prueba en relación con posibles incumplimientos de normas de circulación) está implícito también en el párrafo segundo (inversión de la carga de la prueba sobre la inexistencia de acciones de caza o sobre la buena conservación del terreno acotado). Con lo cual, la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 339/1990 a la que se remite el nuevo art. 12 de la Ley de Caza de Castilla y León, estaría imponiendo al demandado (titulares de terrenos cinegéticos o, en su defecto, los propietarios de los terrenos) la carga de la prueba sobre el incumplimiento de las normas de circulación por parte del demandante o, en su caso, que el accidente no se produjo como consecuencia de una acción de caza, o bien la debida diligencia en la conservación del terreno cinegético de su titularidad: especialmente, en relación con este último aspecto, la existencia y adecuado estado de conservación de paredes, vallas o redes para impedir el paso de especies cinegéticas a la vía pública colindante. De esta manera, en situaciones de este tipo (por lo demás cada vez más frecuentes) una vez probado por el demandante que el accidente se produjo como consecuencia de la irrupción en la calzada de un animal de caza (art. 217.2 LEC), debe partirse de la presunción favorable al perjudicado de que el animal de caza que provocó el accidente procedía del terreno cinegético colindante, incumbiendo al demandado la carga de probar los hechos que impidan, extingan o enerven la eficacia jurídica de los hechos demostrados por el actor (art. 217.3 LEC); en este caso, probar convincentemente un proceder diligente para impedir el paso de animales de su coto a la vía pública; y de ser así, podría exonerarse de responsabilidad, quedando al perjudicado la posibilidad de demandar al titular de la vía pública en la que se produjera el accidente, de conformidad con lo previsto en el último párrafo de la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo”.

Continúa la referida sentencia determinando que, frente al radical sistema de responsabilidad objetiva instaurado por la redacción primaria del artículo 12.1d) de la Ley de Caza de Castilla y León, el nuevo régimen jurídico introducido por la Ley 17/2005 la cuasiobjetiviza, al otorgar al demandado la posibilidad de probar una posible conducción negligente por parte del actor, o que el accidente provocado por una especie cinegética no se produjo como consecuencia de una acción de caza, ni tampoco por una negligente conservación del coto. Es por eso que, bajo el nuevo régimen legal, será esencial tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso concreto, entre otras especialmente el tipo de aprovechamiento cinegético del terreno acotado (caza mayor o caza menor), el tipo de especie cinegética que provoca el accidente, el estado del terreno acotado y especialmente del vallado del mismo que deberá ponerse en relación con el tipo de aprovechamiento cinegético, etc., sin perjuicio de la posibilidad que resta de exigir la responsabilidad que pudiera proceder a la Administración responsable de la adecuada conservación y señalización de la vía pública, como expresamente contempla el último párrafo de la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, a la que se remite el nuevo artículo 12 de la Ley de Caza de Castilla y León.

Así en el mismo sentido, la Sentencia de la Audiencia Provincial de León, de 26 de diciembre de 2006, dispone: “a juicio de esta Sala, como también del Juzgado, es el supuesto en el que nos encontramos, y ello porque hallándonos en un supuesto de responsabilidad de naturaleza extracontractual derivada del tráfico viario, y una vez probado el daño, así como su causa o relación de causalidad que no es otra que la irrupción de los jabalíes en la calzada, la debida diligencia en la llevanza del coto de donde proviene la pieza -como expone la Sentencia de la Audiencia Provincial de Segovia de 31 de julio de 2006-, corresponde al titular cinegético, de forma que la falta de esa prueba lleva a su declaración de responsabilidad”.

Por su parte, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Segovia, de 29 de diciembre de 2006, señala: “en el caso que nos ocupa, descartada la responsabilidad por haberse producido los daños como consecuencia directa de la acción de cazar, cabe plantearse si puede encajar el supuesto de hecho en la falta de diligencia en la conservación del terreno acotado. Al respecto cabe señalar que el paso de un sistema de responsabilidad objetiva, como el contenido en la Ley de caza estatal de 1970, art. 33 , o el contenido en el art. 12 de la Ley de caza autonómica, antes de la reforma por Ley 13/2005, a un sistema de responsabilidad subjetiva fundado en la culpa, como es el instaurado por el legislador estatal en la Ley 17/2005, no impide la aplicación del criterio de la inversión de la carga de la prueba, según una honda tradición jurisprudencial surgida precisamente en el ámbito de la responsabilidad por culpa, de tal forma que, una vez probado el daño, y el nexo causal, corresponde al sujeto demandado probar que empleó toda la diligencia debida para evitarlo. Es decir, al parecer de esta Sala, el alcance de la reforma no es otro que introducir un sistema de responsabilidad por culpa del titular del coto, en virtud del cual, éste tiene ahora la oportunidad de probar que empleó la diligencia debida para evitar el daño y, solo en ese caso, resultará exonerado. Ello es así además pues el criterio de la facilidad probatoria aconseja igualmente que, en estos casos, sea el demandado quien cargue con la obligación de acreditar su comportamiento diligente.

»(…) La prueba del empleo de la diligencia debida puede tener por objeto, la acreditación de extremos tales como que en el coto concurren las circunstancias objetivas adecuadas para el desenvolvimiento de las piezas de caza, tales como alimentación, agua u otras condiciones de habitabilidad, así como la adopción de las medidas adecuadas para evitar la invasión de la calzada por parte de los animales tales como el vallado o cerramiento de las fincas. Si tal cerramiento este resulta inviable o imposible por razones jurídico-administrativas (v.gr. art. 47 Ley de Caza de Castilla y León 4/1996), jurídico-privadas (p. ej. imposibilidad de cerramiento por parte del arrendatario) o de otra índole, tal imposibilidad debe ser acreditada en el procedimiento en el que se solventa la responsabilidad del dueño del coto”.

Sin embargo, existe otra corriente en “la jurisprudencia menor” -Audiencia Provincial de Orense (Sentencias 17 de abril y 3 de mayo de 2007), Audiencia Provincial de Cáceres (Sentencia de 16 de enero de 2007), de Soria (Sentencias de 31 de octubre, 2 de noviembre, 29 de diciembre de 2006 y 15 de febrero de 2007), de Lugo (Sentencias de 26 de diciembre de 2006) y de Cuenca (Sentencias de 9 de abril y 22 de mayo de 2007), mantenida también por este Consejo Consultivo, que sostiene que la carga de probar la concurrencia de los supuestos que contempla la disposición adicional novena de la Ley 17/2005 recae sobre la parte reclamante al tratarse de un hecho constitutivo de su pretensión y entendiendo que del tenor literal de la norma se deduce que la regla general es la no responsabilidad del titular del aprovechamiento cinegético o del propietario de los terrenos (Sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de 29 de diciembre de 2006).

Este Consejo Consultivo interpreta así que la atribución de responsabilidad que se contempla en la referida disposición adicional, parece venir establecida según supuestos tasados que se apartan de las concepciones anteriores y de principios generales de la responsabilidad civil extracontractual (ej. socialización de riesgos); lo cual implica que, además de eliminar en algún supuesto la concurrencia de culpas, establece una exoneración de la responsabilidad ligada exclusivamente a la atribución de la carga de la prueba, en la que el reclamante -como conductor del vehículo- debe probar el hecho constitutivo de su pretensión que, en supuestos como el presente, será que el accidente sea debido a la acción de cazar o a una falta de diligencia en la conservación del coto (artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Respecto de la interpretación de las normas, el artículo 3.1 del Código Civil dispone que: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Teniéndose así en cuenta los antecedentes legislativos y el espíritu de la norma, puede fundamentarse la interpretación mantenida por este Consejo Consultivo.

El origen de la reforma llevada a cabo por la Ley 17/2005, se encuentra en una proposición no de ley del Grupo Parlamentario Catalán de 19 de noviembre de 2002, reproduciendo la presentada en su día por el mismo grupo en el Senado, y posteriormente también como una enmienda al proyecto de ley de acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado para 2004 -aprobada en términos prácticamente iguales por el Grupo Parlamentario Popular-, cuyo objeto es clarificar el problema cuando se producen este tipo de accidentes de tráfico, cuyo objeto era dar una solución a los casos en los que se producen este tipo de accidentes de tráfico y conseguir una regulación uniforme en toda España. Se trataba así de eliminar la responsabilidad objetiva de los titulares de los terrenos y trasladar el problema de la caza a la seguridad vial (proposición no de ley 161/001799 y 161/001900 de 26 de noviembre de 2002, y diario de sesiones del Congreso de los Diputados de 13 y 25 de noviembre de 2003) precisamente para proteger la situación de los titulares de los terrenos y de los cazadores e individualizar responsabilidades.

En cuanto a los antecedentes legislativos de la reforma del artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León por la disposición final cuarta de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de Medidas Financieras, nada puede decir este Consejo Consultivo, dado que la modificación no fue objeto del dictamen emitido en su día sobre el anteproyecto de dicha Ley, ya que su actual redacción fue modificada posteriormente en la vía parlamentaria.

Con esta nueva regulación se es más consecuente con la consideración de “res nullius” del animal (artículos 610 y 611 del Código Civil) y se adopta el criterio jurídico seguido por otros países europeos en esta materia, donde la responsabilidad por este tipo de siniestros recae bien sobre el conductor del vehículo (en la mayoría de países), bien sobre el Estado (como en Portugal y en Francia en casos excepcionales), pero no sobre el titular del aprovechamiento cinegético o el dueño del terreno de caza.

Siguiendo con el espíritu de la norma, debe citarse la Sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de 15 de febrero de 2007, que aplicando una contundente lógica a los antecedentes anteriores señala: “Finalmente, y como expusimos en la sentencia 133/2006, de 24 de noviembre, consideramos que si el Legislador hubiera querido que la responsabilidad hubiera seguido como venía establecida, es evidente que no hubiera modificado la Ley. Hay que tener en cuenta que anteriormente la responsabilidad era del Coto (anterior art. 12 de la Ley de Caza de Castilla y León), salvo excepciones como la prevista en la Ley 10/2001, de 19 de diciembre, que añadió la disposición adicional sexta a la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial de 2 de marzo de 1990, la cual dispuso que ‘En accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas, será causa legal que permita atribuir la responsabilidad al conductor del vehículo por los daños producidos en un accidente de circulación, el hecho de que se le pueda imputar un incumplimiento de las normas de circulación que pueda ser causa suficiente de los daños ocasionados; ello sin perjuicio de la responsabilidad que sea exigible a quien corresponda conforme a la normativa específica y de que sean probadas debidamente las circunstancias del accidente’. Pues bien, esta norma ha sido sustituida por la Disposición adicional novena que hemos trascrito más arriba y por tanto debemos aplicar la última reforma a los casos a los que sea de aplicación, como el que es objeto de recurso”.

Efectivamente, con anterioridad a la entrada en vigor de la tan mencionada disposición adicional novena, el titular del coto respondía siempre y cuando no concurriera una conducta imprudente del conductor, pero ahora la nueva legislación establece exactamente lo contrario, es decir, por norma general la responsabilidad es del conductor y la excepción es la atribución de la responsabilidad al coto o a la Administración. Por ello, como consecuencia del cambio normativo, no pueden seguirse manteniendo los mismos principios mantenidos en los dictámenes aprobados bajo la regulación anterior, sino que aquellos deben basarse en la nueva regulación legal.

Otro problema a solucionar es determinar, en aras de una mínima seguridad jurídica, qué debe entenderse por los conceptos jurídicos indeterminados “falta de diligencia en la conservación del terreno acotado” o “acción de cazar”.

Existe controversia sobre cuándo hay una falta de “diligencia en la conservación del coto”, pues algunas Audiencias Provinciales entienden que se refiere a la existencia y adecuado estado de conservación de paredes, vallas o redes para impedir el paso de especies cinegéticas a la vía pública colindante – Sentencias de las Audiencias Provinciales de Cáceres, de 1 de febrero de 2007, de Zamora, de 27 de febrero de 2007 y de Salamanca, de 27 octubre de 2006- o que en el coto concurren las circunstancias objetivas adecuadas para el desenvolvimiento de las piezas de caza, tales como alimentación, agua u otras condiciones de habitabilidad; otras Audiencias Provinciales sostienen, sin embargo, que se trata de un concepto jurídico indeterminado que no es identificable a vallado o cerramiento del terreno (Sentencias de las Audiencias Provinciales de Orense, de 3 de mayo y 17 de abril de 2007, de Cuenca, de 9 de abril y 22 de mayo de 2007, y de Soria de 15 de febrero de 2007).

La Sentencia de la Audiencia Provincial de Orense, de 3 de mayo de 2007, señala en este aspecto que “no puede incluirse en la falta de conservación el no vallado del terreno como pretende el recurrente. Sobre el particular, la sentencia de la Sección 2ª de esta Audiencia de 28 de septiembre de 2006 declara que no resulta factible identificar sin más "conservación" del terreno acotado con cerramiento del mismo. No ha de olvidarse que el coto de caza no es una finca sino una superficie de terreno de aprovechamiento cinegético que la constituyen una pluralidad de fincas de distintos propietarios que no pueden ser obligados a cerrar sus predios en su colindancia con vías públicas. En tal sentido no es posible reconducir un derecho ejercitable (art. 388 del Código Civil) a su imposición como deber. Amén de ello, no es posible afirmar que la eventual existencia de vallados en el medio natural sea compatible con los requerimientos de movilidad de la fauna para asegurar su conservación y biodiversidad.

»Por otra parte, tal cierre o vallado total o parcial encuentra serios límites en la normativa vigente al establecerse las condiciones técnicas y administrativas del cercado (art. 19.9 del Reglamento de la Ley de Caza) como configurarse el espíritu y finalidad de su colocación, ex art. 34 f) de la Ley 4/89 de 27 de marzo de Conservación de las Especies Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre que señala: "Los cercados y vallados de terrenos cinegéticos deberán construirse de forma tal que no impidan la circulación de la fauna silvestre no cinegética". En definitiva, ni la negligencia en la conservación del coto puede aparecer representada por la falta de cerramiento perimetral del mismo ni éste puede realizarse tampoco de manera discrecional o generalizada ni ser impuesta a los titulares de los fundos o parcelas integrantes del terreno acotado”.

La Ley de Caza de Castilla y León, no sólo no obliga a su vallado, sino que además para efectuarlo es necesaria una autorización para realizarlo (artículo 47), estando el titular del aprovechamiento cinegético únicamente obligado a señalizar el coto. No obstante existen diversas disposiciones de la Junta de Castilla y León -Ordenes MAM 1794/2005, de 30 de diciembre, y 1955/2004, de 28 de diciembre, por ejemplo- que establecen la subvención de actuaciones de mejora en los terrenos cinegéticos entre ellas las de vallado longitudinal de cotos de caza atravesados o que limiten con vías con la idea de evitar accidentes de tráfico. No obstante hay que precisar que se contempla el vallado cinegético como una facultad y no como una obligación, dado que las normas referidas son únicamente favorecedoras del mismo.

En cuanto a lo que puede ser considerado acción de cazar, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Orense de 23 de octubre de 2006, literalmente señala que “por acción de cazar no queda otra alternativa que la de considerar aquélla que tienda directamente a abatir la pieza lo que entraña, en multitud de supuestos, un movimiento o desplazamiento del animal que pudiera considerarse artificial, debido al hostigamiento que sufre; la propia Ley de 1970 en su artículo 2 considera la acción de cazar como la ejercida por el hombre mediante el uso de artes, armas o medios apropiados para buscar, atraer, perseguir o acosar a los animales definidos en esta Ley como piezas de caza, con el fin de darles muerte, apropiarse de ellos o de facilitar su captura por tercero. Fuera de esos supuestos o mejor dicho fuera de los casos en los que el animal se mueve por ser buscado, atraído, perseguido o acosado, no cabe entender que la irrupción del animal en la vía circulatoria y su atropello tenga un efecto directo en la acción de cazar”.

La Sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de 15 de febrero de 2007 indica, sobre la conveniencia de esta protección con cercas o vallados cinegéticos, que “la existencia o no de un vallado en un terreno cinegético no es determinante en la correcta o incorrecta conservación del mismo toda vez que el vallado sistemático de todos los terrenos cinegéticos provocaría una serie de consecuencias negativas sobre los propios terrenos cinegéticos, como son la degradación del hábitat como consecuencia de una presión trófica excesiva, sobre la fauna cinegética -alteración del comportamiento al interrumpir el paso de los animales hacia sus lugares de alimentación y descanso, impidiendo las rutas naturales de dispersión y migración de individuos, limitación del hábitat al impedir el acceso a una parte de su territorio para satisfacer sus necesidades esenciales, riesgos sanitarios y genéticos en aquellos lugares en que las poblaciones sean sometidas al hacinamiento, colisiones de aquellos animales que pretendan entrar o salir de las zonas cercadas, además de determinar la fragmentación de los ecosistemas naturales e impactar negativamente en otros valores naturales”.

En este ámbito es necesario advertir que quien se supone que debería valorar la correcta diligencia o no en la conservación de un terreno es la Administración Medioambiental, a través de sus técnicos, teniendo en cuenta si se aplican correctamente las normas de protección y las prescripciones de los planes cinegéticos aprobados por la Consejería de Medio Ambiente.

Por ello, como recomendación, sería deseable que la Consejería de Medio Ambiente certificara si se cumple o no con los planes aprobados por la Administración y, en su caso, determinara normativamente qué otro tipo de “diligencia debida” se pretende para con la seguridad vial. Otra alternativa sería que se incentivara a que los titulares cinegéticos obtuvieran algún tipo de certificación de cumplimiento de las normas de buen uso y correcta aplicación de las normas ambientales y de seguridad, y con ello del plan cinegético.

En cuanto a la responsabilidad del titular de la vía pública, hay que señalar que las normas establecidas por el artículo 57 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, texto articulado aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, determinan que “corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. También corresponde al titular de la vía la autorización previa para la instalación en ella de otras señales de circulación. En caso de emergencia, los agentes de la autoridad podrán instalar señales circunstanciales sin autorización previa”.

A modo de conclusión debe especificarse que el fundamento de esta norma lo encontramos en un conflicto de leyes que concurren, normalmente, en el atropello de especies cinegéticas, por cuanto puede existir, responsabilidad del conductor del vehículo siniestrado, y, por otro lado, del dueño de los terrenos y de la Administración.

Esta concurrencia de causas y, por ello, de responsables, era resuelta, en la práctica, mediante el juego de los principios a los que hemos hecho referencia y la prevalencia de la responsabilidad objetiva que afectaba severamente a los titulares del aprovechamiento cinegético de terrenos, respecto de la que pudiera corresponder al conductor del vehículo -responsabilidad por culpa- siempre con la exigencia de la acreditación de la relación de causalidad determinada por la prueba de la procedencia del animal.

Ahora bien, tras la reforma, se ha venido a modificar el régimen de imputación y por ello de manera esencial el régimen de responsabilidad; frente a la prevalencia de la responsabilidad objetiva que se imponía, se alza ahora una expresa imputación de responsabilidad, una causa legal que permite atribuir los daños a unos u otros en virtud de la puesta en riesgo del bien jurídico protegido.

Con la nueva regulación pasa a recaer un mayor peso en el conductor, infractor o no, que sobre los titulares de terrenos o derechos de caza, cerrándoles, en gran medida, la vía de la reclamación de daños al verse legalmente comprometida su propia responsabilidad.

Finalmente, este Consejo Consultivo considera prudente hacer observaciones sobre la instrucción de los procedimientos relativos a accidentes causados por el atropello de piezas de caza, que está ocasionando una variada y sorprendente casuística.

Convendría que fuera lo suficientemente completa y detallada como para permitir atribuir la responsabilidad por los daños causados en este tipo de accidentes a cualquiera de los posibles sujetos responsables sin ningún género de duda, siempre teniendo en cuenta las pretensiones del reclamante, y se dispusiera de datos estadísticos sobre la incidencia de estos sucesos en los terrenos y en las vías.

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2007 y dictámenes 844/2007, de 4 de octubre, 854/2007, de 11 de octubre, 922/2007, de 17 de octubre, 981/2007, de 22 de noviembre, o 53/2008, de 21 de febrero)

Expuesto lo anterior, de acuerdo con la disposición adicional novena referida, en la redacción vigente en el periodo a que se alude en este apartado (1 de enero de 2006 a 31 de diciembre de 2010), son varios los títulos de imputación que podían determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración:

*Ser titular del aprovechamiento cinegético (reservas regionales de caza o refugios de fauna) o propietario del terreno desde el que accedió el animal, cuando concurra alguna de estas circunstancias:

• Que el accidente haya sido consecuencia directa de la acción de cazar (dictámenes 369/2009, de 14 de mayo, 619/2010, de 24 de junio, 1.182/2011, de 6 de octubre, 164/2012, de 29 de marzo, 346/2014, de 29 de agosto, o 498/2014, de 20 de noviembre).
  
  No resulta sencillo apreciar en algunos supuestos si el siniestro se ha producido como consecuencia directa de la acción de cazar, bien por la distancia a la que se produjo la actividad de caza (en los dictámenes 131/2011, de 10 de marzo, y 424/2013, de 6 de junio, se consideró lejana y sin influencia en el siniestro) o bien por el tiempo transcurrido desde que se realizó (en el Dictamen 346/2014, de 29 de agosto, se entendió que los efectos de la actividad de caza pudieron influir en el siniestro). Por ello, en algún supuesto se ha solicitado un informe de experto para clarificar tal cuestión (Dictamen 185/2011, de 26 de mayo).
  
  
• Que haya existido una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado.
  
  Ante la ausencia de una definición de lo que debía entenderse por conservación del terreno acotado, este Consejo Consultivo, en línea con el criterio sostenido por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en la Sentencia 1.310/2009, de 22 de mayo, consideró que la diligencia en la conservación del terreno cinegético se vinculaba, entre otros factores, al cumplimiento de la actividad cinegética aprobada por el correspondiente plan de ordenación cinegética, a las medidas adoptadas en relación con las especies cinegéticas respecto de las que el terreno en cuestión reuniera las condiciones para la existencia de la especie con alguna permanencia en el mismo aunque no estuvieran incluidas en el aprovechamiento cinegético¹, a la intensidad del paso de animales en libertad por la calzada, a la frecuencia de accidentes por atropellos en esa zona o a otras circunstancias que podían justificar la necesidad de adoptar medidas especiales tendentes a impedir, dificultar o disuadir la irrupción en la calzada de especies cinegéticas (dictámenes 1.182/2011, de 6 de octubre, 305/2012, de 7 de junio). Sin embargo, no se considera como conservación inadecuada del terreno la inexistencia de vallado, por las consecuencias perjudiciales que tal medida puede ocasionar en la fauna (dictámenes 921/2007, de 11 de octubre, 465/2011, de 12 de mayo, o 337/2012, de 21 de junio) o la no instalación de barreras de olor o de elementos eléctricos o luminosos disuasorios, dado que su eficacia es baja o no está probada (dictámenes 337/2012, de 21 de junio, o 647/2013, de 13 de marzo de 2014)
  
  Aunque en la práctica totalidad de los expedientes analizados el Consejo ha considerado probada la adecuada conservación del terreno, en algún caso el pronunciamiento ha sido favorable a la indemnización por no haberse acreditado suficientemente por la Administración que la Reserva se encontraba en un estado adecuado de conservación, a pesar de haber sido requerida para que se pronunciara sobre tal extremo (Dictamen 801/2008, de 4 de junio de 2009).
  
  A partir del 1 enero de 2011 entró en vigor el nuevo apartado 3 del artículo 12 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (introducido por la disposición final octava de la Ley 19/2010, 22 diciembre, de Medidas Financieras y de Creación del Ente Público Agencia de Innovación y Financiación Empresarial de Castilla y León), que establece lo siguiente: “Se entiende, a los efectos de esta ley, que el titular cinegético o arrendatario en su caso, cumple los requisitos de debida diligencia en la conservación de los terrenos cinegéticos acotados cuando tenga aprobado el correspondiente instrumento de planificación cinegética y su actividad cinegética se ajuste a lo establecido en éste. Reglamentariamente podrán establecerse otros requisitos de índole administrativa o de buenas prácticas cinegéticas”. Dicho apartado ha venido a clarificar la interpretación de la norma para estos supuestos (dictámenes 424/2013, de 6 de junio, 363/2014, de 29 de agosto, o 9/2015, de 5 de febrero).
  
  
• Que la Junta de Castilla y León no haya realizado los controles de especies cinegéticas en los terrenos vedados previstos en el artículo 26.3 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Dictamen 167/2012, de 29 de marzo)

*Ser titular de la vía en la que ocurrió el siniestro cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

• Que no exista señalización de peligro por paso de animales o que ésta sea insuficiente o inadecuada (dictámenes 857/2007, de 11 de octubre, 408/2008, de 15 de mayo, 1.200/2008, de 25 de marzo de 2009, 652/2009, de 16 de julio, 781/2009, de 3 de septiembre, 81/2010, de 1 de julio, 448/2010, de 13 de mayo, 1.606/2010, de 26 de enero de 2011, 417/2012, de 26 de julio, o 333/2013, de 29 de agosto).
  
  Si bien es cierto que no pueden convertirse las carreteras en un bosque de señales con merma de la atención del conductor, es preciso que éstas se coloquen en los lugares donde haya un paso frecuente de animales. El artículo 149.5 del Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1.428/2003, de 21 de noviembre, y la Instrucción 8.1-IC, sobre señalización vertical de carreteras, establecen que la obligación de colocar la señal P-24, tendrá lugar cuando tal medida resulte pertinente al tratarse de un hecho habitual; esto es, cuando se trate de una vía que frecuentemente sea atravesada por animales (dictámenes 135/2008, de 27 de marzo, 652/2009, de 16 de julio, 448/2010, de 13 de mayo, 1.606/2010, de 26 de enero de 2011, 417/2012, de 26 de julio)
  
  Por ello, en algunos supuestos se ha considerado innecesaria tal señalización de peligro, bien porque se trata de un tramo de carretera en el que no ha habido siniestralidad previa por atropello de especies cinegéticas (dictámenes 1.024/2009, de 4 de noviembre, 1.489/2011, de 22 de diciembre, o 13/2012, de 2 de febrero), o bien porque la escasa presencia de animales en la zona conlleva que no sea habitual el paso de animales por la calzada y, por ende, que haya una cifra ínfima de accidentes por atropello de especies cinegéticas en ese tramo de vía (dictámenes 1.026/2009, de 29 de octubre, 223/2010, de 30 de marzo, 1.489/2011, de 22 de diciembre 582/2012, de 4 de octubre, 240/2013, de 18 de abril).
  
  
• Que su estado de conservación no sea adecuado, por ejemplo, por la existencia de maleza o vegetación en los márgenes de la carretera que impiden o dificultan la visibilidad (Dictamen 807/2008, de 6 de noviembre).
  
  En cualquier caso, este Consejo Consultivo ha declarado reiteradamente en numerosos dictámenes que la disposición adicional novena del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en la redacción anterior a la modificación de esta norma realizada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, establecía un sistema de responsabilidad por culpa en los daños producidos en accidentes de circulación por atropello de especies cinegéticas. Así lo considera también el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en las sentencias de 22 de mayo de 2009 y 11 de febrero de 2011, cuando señala que, en materia de responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas, “no nos encontramos ante un sistema de responsabilidad objetiva (por la mera producción del daño causado por la sola presencia de una especie cinegética en la calzada), ni de responsabilidad cuasi-objetiva (salvo culpa exclusiva del conductor o fuerza mayor), ni siquiera objetiva atenuada (con presunción de culpa del titular del aprovechamiento cinegético, propietario del terreno, o titular de la vía pública), pues tanto la existencia del coto como la conducción de un vehículo de motor son susceptibles de generar una situación de riesgo, sino que nos encontramos ante un genuino sistema de responsabilidad por culpa que, de entrada, supone aceptar la posibilidad de que no haya declaración de responsabilidad por no acreditarse culpa o falta de diligencia de alguno de los potenciales intervinientes, y de admitir, por tanto, que existan daños personales y patrimoniales ocasionados en accidentes de tráfico por atropello de especies cinegéticas que no sean indemnizables por no ser exigibles a terceros, lo que en sede contencioso-administrativa se traduce en el deber jurídico de soportar el daño por parte del perjudicado”.

a.4) Siniestros ocurridos desde el 9 de mayo de 2014.

Desde el 9 de mayo de 2014 está en vigor la nueva redacción de la disposición adicional novena del texto articulado de la Ley de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, que establece lo siguiente:

“En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo, sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas.

»No obstante, será responsable de los daños a personas o bienes el titular del aprovechamiento cinegético o, en su defecto, el propietario del terreno, cuando el accidente de tráfico sea consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquél.

»También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.

Hasta la fecha el Consejo Consultivo no ha dictaminado ningún expediente de responsabilidad patrimonial por accidentes ocurridos tras la entrada en vigor de la nueva regulación.

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¹La Sentencia nº 455/2014 de 9 de septiembre de 2014, de la Sala Primera, de lo Civil, del Tribunal Supremo, fija como doctrina casacional “que la diligencia en la conservación del terreno acotado, establecida en la Disposición Adicional 9ª de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos y Seguridad Vial 17/2005, debe ser la propia del aprovechamiento cinegético solicitado, debiendo existir conexión entre la presencia del animal y el aprovechamiento”.