Son muchos los supuestos de los que conoce este Consejo Consultivo que versan sobre responsabilidad patrimonial de la Administración por daños ocasionados por el mal estado de la calzada, principalmente por la existencia de baches o socavones, por la presencia de gravilla o de hielo en la calzada, la existencia de obstáculos como piedras o la realización de obras. 

La casuística en este tipo de expedientes no permite extraer una doctrina general sobre este tipo de responsabilidad, fuera de la relativa a la obligación de la Administración de conservar y mantener las vías públicas en un estado adecuado conforme al estándar exigible al servicio público. 

La determinación de la relación de causalidad en estos supuestos exige comprobar si, a la vista de los datos resultantes del expediente, la actuación del conductor se adecuó a las normas que regulan la utilización de los vehículos a motor en las vías públicas y si la Administración, por su parte, cumplió con las normas que, en relación con la conservación y señalización de la vía, le resultan exigibles, de forma que el nexo causal se produjera, directa e inmediatamente, entre el funcionamiento del servicio y el daño producido. 

En concreto, la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, texto articulado aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, impone a los conductores de vehículos, usuarios del servicio público, unos deberes como conducir con la diligencia y precaución necesaria para evitar todo daño propio y ajeno (artículo 9.2), estar en todo momento en condiciones de controlar sus vehículos (artículo 11.1), respetar los límites de velocidad establecidos y tener en cuenta, además, las características y el estado de la vía, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación y, en general, cuantas circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad del vehículo a las mismas (artículo 19.1). 

Asimismo, el artículo 57 de la misma Ley establece que “Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. También corresponde al titular de la vía la autorización previa para la instalación en ella de otras señales de circulación. En caso de emergencia, los Agentes de la autoridad podrán instalar señales circunstanciales sin autorización previa”. En el mismo sentido, este Consejo Consultivo, acogiendo el criterio del Consejo de Estado, ha declarado repetidamente que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Este deber de la Administración establece el nexo causal entre la actuación u omisión administrativa y las consecuencias dañosas de los eventos puramente fortuitos que signifique quiebra de tales condiciones mínimas de seguridad que aquélla está obligada a garantizar. 

(Dictámenes 639/2010, de 1 de julio, 107/2012, de 29 de febrero, 18/2013, de 18 de febrero, 81/2014, de 3 de abril, 119/2015, de 9 de abril, o 111/2015, de 16 de abril)


La expresión “mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación” constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido habrá que interpretar teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto; y el término “posibles” nos conduce necesariamente a la fijación de los niveles exigibles de eficiencia para la disminución de riesgos en la gestión del servicio público de carreteras. La fijación de ese “estándar” está en función del desarrollo de la Administración Pública y de la sociedad donde se centra su actividad al servicio objetivo de los intereses generales.

(Dictámenes 639/2010, de 1 de julio, 389/2012, de 28 de junio, 18/2013, de 18 de febrero, 29/2014, de 13 de febrero, o 84/2015, de 19 de marzo)


Es doctrina reiterada de este Consejo Consultivo que no es exigible a las Administraciones, de acuerdo con el estándar del servicio, una prevención y reparación inmediata o instantánea de cualquier defecto surgido en las aceras o calzadas en virtud de su obligación de vigilancia de las vías públicas. 

(Dictámenes 105/2012, de 14 de marzo, 365/2014, de 29 de agosto, y 113/2015, de 25 de marzo)


Sin ánimo de ser exhaustivos, pueden citarse como ejemplos en los que se ha apreciado responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a.1) Por la existencia de baches en la calzada: dictámenes 1.014/2011, de 15 de septiembre, 493/2012, de 19 de septiembre, 297/2013, de 9 de mayo, o 113/2015, de 25 de marzo.

a.2) Por la presencia de gravilla en la calzada: dictámenes 831/2010, de 29 de julio, 89/2013, de 7 de marzo, 66/2014, de 13 de marzo, 484/2014, de 7 de octubre.

a.3) Por la existencia de hielo en la calzada: dictámenes 841/2009, de 10 de septiembre, 607/2010, de 24 de junio, 533/2011, de 26 de mayo, o 6/2012, de 12 de abril.

a.4) Por la presencia de piedras en la calzada: dictámenes 68/2012, de 16 de febrero, 445/2013, de 26 de junio, o 119/2015, de 9 de abril.

a.5) Por obras en la calzada: dictámenes 958/2010, de 23 de septiembre, 1.515/2010, de 29 de diciembre, 316/2012, de 30 de agosto, o 169/2014, de 15 de mayo.

a.6) Como supuesto particular, cabe citar el Dictamen 184/2015, de 28 de mayo, en el que se vincula la exigencia de un estándar del servicio a los recursos económicos o disponibilidad presupuestaria de la Administración, en este caso, de un Ayuntamiento.

En tal Dictamen se parte de que el municipio ostenta competencia en materia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad (artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y de que el servicio de pavimentación de las vías públicas urbanas es exigible en todos los municipios ex artículo 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por lo que la cuestión a analizar era si la existencia de vías públicas sin pavimentar, como ocurría en ese caso, constituye una omisión de la que puede derivarse responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que tal omisión pueda causar.

A tal efecto se aludió al criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (en las sentencias 2059/2008, de 25 de septiembre, y 2861/2008, de 5 diciembre), que afirma que “la responsabilidad por omisión es siempre una responsabilidad por inactividad, por infracción de un deber legal de obrar establecido en interés ajeno” y que “el contenido de esa conducta obligada ante una situación dada constituye lo que se ha denominado estándar de actividad mínima exigible”. Debe recordarse también que a la Administración es exigible una razonable utilización de los medios disponibles en garantía de los riesgos relacionados con el servicio, “lo que en términos de prevención y desarrollo del servicio y sus infraestructuras se traduce en una prestación razonable y adecuada a las circunstancias como el tiempo, lugar, desarrollo de la actividad, estado de la técnica, capacidad de acceso, distribución de recursos, en definitiva lo que se viene considerando un funcionamiento estándar del servicio”.

En el supuesto objeto de dictamen, el arquitecto municipal manifestó que el acceso al polideportivo y área deportiva del municipio se había realizado normalmente a través del camino paralelo al arroyo, que dicho camino había estado siempre en tierra, sin pavimentar, hasta finales del año 2013 y que el Ayuntamiento procedió a comenzar su urbanización en tres fases al carecer de recursos económicos para poder acometer la obra de una sola vez. El Consejo Consultivo consideró que tal limitación presupuestaria constituye un condicionante para la apreciación del funcionamiento estándar del servicio, pues la exigencia a un Ayuntamiento para la realización de una obra o la prestación de un servicio no puede ser la misma cuando carece de recursos económicos para ello que cuando sus presupuestos lo permiten. 

A la vista de las circunstancias expuestas, se concluyó que la ausencia de pavimentación del camino no constituía, en este supuesto, un incumplimiento del estándar del servicio público, dadas las limitaciones de recursos económicos del Ayuntamiento, por lo que el pronunciamiento del Consejo fue desfavorable a la reclamación por este motivo (y también por la concurrencia de culpa en el perjudicado).