En diversos dictámenes elaborados en el año 2020, el Consejo Consultivo recoge de forma sintetizada la doctrina que ha ido elaborando al analizar las numerosas reclamaciones de responsabilidad patrimonial deducidas por los particulares a causa de caídas en las vías públicas. En ellos, por todos dictámenes 303/2020, de 24 de septiembre, o 330/2020, de 15 de octubre, se señala lo siguiente: 

En la esfera de las Administraciones locales, el artículo 54 de la LBRL establece que “Las Entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”. Este precepto es reproducido, prácticamente de forma literal, por el artículo 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2.568/86, de 28 de noviembre. 

Por su parte, el artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio, establece que “Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”. 

Resulta igualmente indiscutible la competencia de los municipios para la “pavimentación de vías públicas” de acuerdo con el artículo 26.1.a) de la LBRL, lo que necesariamente incluye su mantenimiento. 

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por todas, en la sentencia de 8 de marzo de 2019, ha señalado que “la pavimentación de vías urbanas responde a la necesidad no solo de garantizar unas objetivas condiciones de salubridad del entorno urbano, sino también de garantizar condiciones objetivas de seguridad; seguridad para el tránsito de vehículos y seguridad para el tránsito de las personas”. 

Ahora bien, la obligación de la Administración local de garantizar una adecuada pavimentación y conservación de las vías públicas urbanas no puede entenderse en términos absolutos, en el sentido de exigir de la Administración una conducta tan exorbitante que le obligue a corregir cualquier deficiencia del pavimento por insignificante que ésta sea. El cumplimiento o no de aquella obligación solo podrá determinarse en relación con el estándar mínimo exigible a la prestación del servicio público, de manera que solo si la Administración no ha actuado conforme a dicho estándar podrá apreciarse responsabilidad patrimonial. 

En este sentido, el funcionamiento del servicio público viario no se ajusta a los estándares de actividad mínima exigible y por ende conlleva responsabilidad de la Administración, cuando las deficiencias del pavimento tienen entidad suficiente para generar una situación de riesgo sustancial. 

A los efectos de valorar el cumplimiento del estándar del servicio, este Consejo Consultivo ha distinguido, principalmente, entre percances en los que la caída se ha producido como consecuencia de defectos o deterioros en el pavimento que son ostensibles y manifiestos; los ocasionados por inestabilidad del pavimento derivada por ejemplo de la existencia de baldosas sueltas; y aquellos en los que la causa del accidente es el tropiezo con un desnivel del pavimento o de alguno de sus elementos con respecto a la rasante. 

- En el primero de los supuestos se ha apreciado con carácter general la existencia de responsabilidad patrimonial, al considerar que se ha incumplido de forma clara, dada la entidad del desperfecto, la obligación de mantener el pavimento en condiciones adecuadas para el tránsito y seguridad peatonal, si bien en determinados casos aquella responsabilidad ha sido moderada por la falta de diligencia del perjudicado.

- En el segundo se ha señalado, igualmente con carácter general, que la existencia por ejemplo de varias baldosas sueltas, y por tanto oscilantes, constituye una deficiencia en la acera que conlleva un riesgo oculto para los peatones, cuya peligrosidad puede no ser apreciable a simple vista empleando la diligencia media exigible a una persona en su caminar, lo que determinaría igualmente la existencia de responsabilidad patrimonial.

- En el último de los casos, se ha considerado que la responsabilidad de la Administración depende de la entidad del desnivel. Así, se entiende que las deficiencias en el pavimento de aceras son insignificantes y no suponen un incumplimiento del estándar de seguridad exigible cuando el desnivel existente oscila entre 0 y 2 centímetros, aunque, en atención a las circunstancias concretas del caso, este Consejo ha estimado insignificantes o de poca relevancia desniveles cuya sobreelevación máxima era de 2,5 centímetros. Sin perjuicio del criterio general, ha apreciado una concurrencia de las responsabilidades de la Administración y el perjudicado en caídas producidas en los pasos de peatones a causa de un deterioro, incluso no muy grave en el pavimento, al unirse la falta de diligencia del peatón con la de la Administración en su deber de conservación preferente de dichos pasos. 

La solución planteada concuerda con la doctrina general mantenida por la jurisprudencia que sostiene que, aunque el servicio de mantenimiento y vigilancia debe tener unos niveles altos de exigencia en razón de la funcionalidad de las aceras en la vida de la comunidad, no se le puede pedir, en términos jurídicos, que sea un servicio omnipotente y omnipresente capaz de corregir e impedir de modo inmediato todo defecto y riesgo, por muy leve que sea y tenga la causa que tenga, porque es irrazonable exigir a la Administración que vaya corrigiendo esos defectos leves, derivados del uso normal de las aceras o su desgaste progresivo, de una forma continuada, lo que requeriría un servicio de vigilancia y mantenimiento, con alta probabilidad inasumible económicamente. 

De este modo, los peatones deben desplegar una diligencia razonable que alcance a sortear los leves riesgos que deriven de los pequeños defectos que el mismo uso de los servicios pueda producir, ya que, tal y como mantiene el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid, en Sentencia nº 90/2010, de 21 de enero, “Con carácter general una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles, entraña un daño no antijurídico” pues, según la Sentencia del mismo Tribunal de 14 de noviembre de 2005, de la Sala de Burgos, “no puede pretender el administrado que la superficie de las aceras se encuentre en un absoluto alineamiento, totalmente rasante y carente de la más nimia irregularidad. La existencia de irregularidades en las aceras es inevitable en toda población”. 

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2007 destaca que “es un criterio de imputación del daño al que lo padece la asunción de los riesgos generales de la vida (STS 21 de octubre de 2005 y 5 de enero de 2006), de los pequeños riesgos que la vida obliga a soportar (SSTS de 11 de noviembre de 2005 y 2 de marzo de 2006) o de los riesgos no cualificados, pues riesgos hay en todas las actividades de la vida (STS 17 de julio de 2003), en aplicación de la conocida regla id quod plerum que accidit (las cosas que ocurren con frecuencia, lo que sucede normalmente), que implica poner a cargo de quienes lo sufren aquel daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano en la generalidad de los casos, debiendo soportar los pequeños riesgos que una eventual falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por lugares de paso”. 

De acuerdo con la doctrina expuesta, se hace necesaria una valoración individualizada de cada supuesto que permita apreciar si el daño alegado es imputable a la actividad administrativa desarrollada o bien concurren factores que hacen quebrar la relación de causalidad precisa para declarar la responsabilidad administrativa. 

A estos efectos, corresponderá a la parte interesada acreditar que los daños traen causa directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal del servicio público, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori, el principio general sobre la carga de la prueba contenido en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), y lo que, más específicamente para el régimen de la responsabilidad objetiva de la Administración, dispone el artículo 67.2 de la LPAC. La Administración, por su parte, deberá probar los hechos que, en su caso, desvirtúen los alegados por la parte contraria. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2020 y, en el mismo sentido, dictámenes 396/2021 de 21 de octubre, 526/2021, de 2 de diciembre, o 529/2021, de 13 de enero de 2022)

En los supuestos de reclamaciones interpuestas por daños y perjuicios sufridos con ocasión de deficiencias o mal estado de las vías públicas, no basta con constatar la existencia de las deficiencias alegadas. Es preciso abordar si la Administración ha cumplido con la obligación que le es exigible, obligación que debe valorarse en el marco de unos límites exigibles, el denominado estándar mínimo exigible al servicio público de mantenimiento de las vías públicas. 

Este Consejo Consultivo, siguiendo una reiterada jurisprudencia y doctrina, ha señalado al respecto lo siguiente:

  • La obligación de la Administración Local de garantizar una adecuada pavimentación y conservación de las vías públicas urbanas no puede entenderse en términos absolutos, en el sentido de exigir de la Administración una conducta tan exorbitante que le obligue a corregir cualquier deficiencia del pavimento por insignificante que ésta sea. El cumplimiento o no de aquella obligación sólo podrá determinarse en relación con el estándar mínimo exigible a la prestación del servicio público, de manera que sólo si la Administración no ha actuado conforme a dicho estándar podrá apreciarse responsabilidad patrimonial.
  • Para determinar el estándar mínimo exigible al servicio público de mantenimiento de las vías públicas urbanas ha de valorarse, fundamentalmente, la ubicación y circunstancias de la propia vía, ya que la diligencia exigible al Ayuntamiento será mayor, por ejemplo, en zonas muy transitadas que en aquellas con escasa afluencia de gente o no destinadas al paso de personas.
  • El funcionamiento del servicio público viario no se ajusta a los estándares de actividad mínima exigible, y por ende conllevará responsabilidad de la Administración, cuando las deficiencias del pavimento tienen entidad suficiente para generar una situación de riesgo sustancial. Por el contrario, los daños sufridos en una caída no serán antijurídicos cuando ésta se produzca a consecuencia de un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles, puesto que no puede pretenderse que la totalidad de las aceras o calzadas de las vías públicas urbanas estén en un absoluto alineamiento, totalmente rasantes y carentes de la más mínima irregularidad. 

Cabe aludir a varios supuestos en los que se producen reclamaciones por mal estado de las vías públicas: defectos en el pavimento, deficiente mantenimiento en los supuestos de heladas, zonas privadas de uso público y servicio de limpieza de basuras. 

En cualquiera de los casos, debe tenerse en cuenta, para apreciar la existencia de responsabilidad, el principio de confianza de los peatones en las condiciones de seguridad de las aceras por las que transitan, por lo que “será apreciable la constatación de un inadecuado estado de conservación de aquellas vías cuando se traduzca en la existencia de obstáculos no apreciables con el empleo de la diligencia exigible” (Dictamen 298/2013).

  1. En relación con el primer supuesto, se viene considerando que las deficiencias en el pavimento de aceras son insignificantes y no suponen un incumplimiento del estándar de seguridad exigible cuando el desnivel oscila entre 0 y 2 centímetros (dictámenes 106, 659, 664, 801, 825 y 852/2013). Sin embargo, en algún supuesto se ha estimado insignificante o de poca relevancia desniveles cuya sobreelevación máxima era de 2,5 centímetros, a la vista de las circunstancias que concurrían en el caso concreto (Dictamen 180/2015, de 21 de mayo).

    Cuando la entidad del desperfecto es superior, o incluso cuando en el propio expediente la Administración no ha probado la mínima entidad del defecto (Dictamen 744/2013), la responsabilidad corresponde a la Administración titular del servicio viario.

    También se ha apreciado responsabilidad de la Administración en algunos supuestos en los que existían defectos que, sin tener un desnivel significativo, se encontraban ocultos en el pavimento, con el consiguiente riesgo para los viandantes. Este supuesto se recogió en el Dictamen 835/2013, en relación con una caída causada por unas baldosas que se encontraban sueltas en la acera a la salida de un garaje.
  2. En cuanto a la presencia de hielo en las vías públicas, se entiende que la Administración ha de velar por la adecuada limpieza de las calles, y que el estándar mínimo del servicio ha de determinarse atendiendo no solo a los medios y personal disponibles (que variará en función del núcleo de población o Administración a que se refiera) sino también al mayor o menor tránsito de personas y vehículos por esos lugares (calles céntricas, centros sanitarios o escolares, etc.), ya que un mayor tránsito obliga a una mayor prontitud y diligencia en la actuación pública.

    En cualquier caso, de apreciarse responsabilidad de la Administración, en algunos supuestos suele moderarse o exonerarse en la medida que se considera que las especiales circunstancias y riesgos que presenta la vía pública obligan a los transeúntes y conductores a extremar las precauciones.
  3. En relación con las caídas producidas en zonas privadas de uso público, en relación con los cuales este Consejo ha alcanzado conclusiones distintas en función de las circunstancias concretas del caso. Así, en el Dictamen 694/2013, tras recoger el criterio general de que en otros casos similares en los que se ha entendido que el Ayuntamiento debía responder por los daños, al apreciarse un incumplimiento de su deber de vigilancia de las vías de uso público, en el supuesto ahora analizado en el dictamen precitado no se aprecia responsabilidad de la Administración Local. Y ello porque se considera que “el deber de vigilancia del Ayuntamiento no puede exigirse de una manera tan exorbitante que se le obligue a velar por el adecuado estado de todas las calles y plazas de dominio privado y uso público, de forma tal que vacíe de contenido el deber de vigilancia y la responsabilidad que corresponde a los propietarios de aquellas. En otro caso se convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo”.

    Pues bien, del plano de situación que obra en el expediente se infiere que el lugar del percance se encuentra en una plaza poligonal circundada por un único edificio y que cuenta con una única entrada y salida; y que, a pesar de ser de uso público, se trata de una zona que no parece ser de tránsito habitual de personas ajenas a la propiedad, que exigiría del Ayuntamiento una mayor vigilancia, sino que es utilizada fundamentalmente por los propietarios y residentes que acceden a los portales de esa plaza y por los usuarios del aparcamiento privado. Por ello, aunque en este supuesto consta que el domicilio de la reclamante se encuentra en una plaza cercana, se considera que las obligaciones de vigilancia y mantenimiento del pavimento de la zona privada y las consecuencias de su incumplimiento han de recaer sobre los propietarios.
  4. Otros supuestos relativos a la apreciación del estándar mínimo del servicio que han dado lugar a consultas al Consejo, son los relativos al servicio de limpieza.

    En el Dictamen 235/2013 se entendió que no puede exigirse a la Administración una conducta tan diligente o exorbitante que le obligue a una limpieza continua de la calle o a retirar cualquier desperdicio de manera inmediata. En el supuesto analizado, el percance sucedió sobre las 22:00 horas y la empresa adjudicataria del servicio de recogida de residuos y limpieza viaria realizó barrido manual, barrido mecánico y baldeo mecánico entre las 6:00 y las 13:00 horas. El informe del técnico gerente de Parques y Jardines manifiesta que les consta que los trabajos de limpieza se efectuaban y que se realizaban en dicho horario “aprovechando la ausencia de público”, ya que “no es posible hacerlo en otro momento con la gente que allí se agolpa”. Por lo que se concluyó que se había cumplido con el estándar exigible al servicio público de limpieza viaria.

No obstante, existen determinadas circunstancias que pueden modular la responsabilidad de la Administración. Sin ánimo de ser exhaustivos, cabe citar, entre otras, las siguientes:

  1. Zonas no habilitadas para el tránsito peatonal. En relación con esta circunstancia, deben distinguirse dos supuestos:
    • por un lado, aquellos casos en los que los peatones sufren percances en la calzada, al transitar fuera de los pasos de peatones, es decir, por lugares no habilitados para el cruce, cuyas características están previstas para la circulación de vehículos, por lo que el peatón que transite por esas zonas debe asumir los riesgos de las posibles irregularidades, irrelevantes para los vehículos y no para las personas, que pueda haber en la calzada.
    • por otro lado, los supuestos en los que los peatones atraviesan lugares no habilitados para ello, como pueden ser jardines o aceras en obras con prohibición de paso.
  2. La propia conducta o falta de diligencia del perjudicado, que determina la existencia de una concurrencia de culpas.
    En estos casos, resulta importante atender a las diversas circunstancias que permiten apreciar la mayor o menor diligencia que puede ser exigible a las personas: edad, condiciones físicas, agilidad, movilidad, defectos visuales, etc. tal y como se expone a continuación.

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2013).