El artículo 109.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se refiere a la revocación de los actos administrativos no declarativos de derechos y de gravamen y dispone que “Las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. Ha de llamarse la atención sobre que el artículo 105.1 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, posibilitaba que la Administración pudiera hacer uso de la facultad de revocar actos de gravamen o desfavorables en cualquier momento, mientras que en la actualidad, el artículo 109 establece el límite de que la revocación solo podrá realizarse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción.

De acuerdo con el Dictamen del Consejo de Estado 275/2015, relativo al anteproyecto de ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, “no debe olvidarse que la revocación surgió como técnica revisora que permite a la Administración proceder a la retirada del mundo jurídico de los actos de gravamen sin sujeción a límite temporal alguno. Se trata de una facultad discrecional cuyo ejercicio, por lo demás, no se limita a los supuestos en que concurran razones de legalidad, pues puede asimismo emplearse por motivos de oportunidad (STS de 31 de mayo de 2012, recurso nº 1429/2010). Lo que realmente define a la revocación es su conveniencia al interés público, no sólo en el momento de dictarse el acto, sino en cualquier momento posterior y siempre que concurra dicho interés”.

Cuando se está en presencia de un acto no favorable al interesado (un acto de gravamen o desfavorable), la Administración puede anularlo de oficio cualquiera que sea el tipo de vicio de legalidad de que adolezca el acto. Esto es, tanto cuando concurra en dicho acto un vicio de nulidad radical, o de pleno derecho, como cuando se trate de un vicio de anulabilidad cualificada. Ello sin perjuicio de que tal facultad no puede ser ejercitada de un modo arbitrario. Además, hay que tener en cuenta que le serán de aplicación los límites que, con carácter general, se establecen el artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que señala que “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2016) 

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el fundamento de la revisión de oficio de actos administrativos, con todas sus garantías y cautelas, descansa, en gran medida, sobre la base de que la Administración no puede revocar sus actos sin más, aunque éstos infrinjan el ordenamiento jurídico, pues los derechos adquiridos en virtud de ellos exigen, precisamente, un procedimiento especialmente riguroso en el que quede debidamente acreditada una grave infracción del ordenamiento, de modo que sólo con este requisito puedan perderse los derechos declarados por el acto en cuestión. 

El Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, en Sentencia de 29 de septiembre de 2003, señala que “el sistema de la revisión de oficio tiene como presupuesto básico la distinción entre actos declarativos de derechos y aquellos otros que no son incluibles en esta específica categoría. La jurisprudencia de la Sala ha delimitado, a dichos efectos, la noción de actos ‘favorables’ considerando como tales aquéllos que amplían el patrimonio jurídico del destinatario, otorgándole un derecho que antes no existía, o, al menos eliminando algún obstáculo al ejercicio de un derecho preexistente, o reconociendo una facultad, un plus de titularidad o de actuación. Y por derecho entiende la doctrina de este Tribunal la situación de poder concreta y consolidada, jurídicamente protegida, que se integra en el patrimonio jurídico de su titular al que se encomienda su ejercicio y defensa”. 

Como se señalaba en el Dictamen de este Consejo Consultivo 372/2013, de 29 de mayo, recaído sobre este asunto, “el acto que se pretende revisar de oficio por el Ayuntamiento de (…) no es declarativo de derechos ni genera interés legítimo alguno que pueda considerarse incorporado definitivamente por terceros. De su examen no puede extraerse la conclusión de que se hubieran declarado en él derechos a favor del letrado interviniente, cuestión distinta es que la respuesta que da el Colegio de Abogados (…) a la consulta realizada no sea satisfactoria para la Administración o que pueda justificar el importe de la factura por honorarios profesionales presentada posteriormente. El Acuerdo se limita a decidir que se realice una consulta y a crear una comisión para eventualmente negociar la cuantía de la minuta profesional”. 

Cabe afirmar en este punto que, con carácter general, los actos en los que se decide realizar una simple consulta o se acuerda negociar una factura, no son declarativos de derechos, por lo que, en consecuencia, pueden ser revocados sin necesidad de emplear los procedimientos de revisión previstos en la LPAC (afirmación que puede verse reflejada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 2003, en relación con los actos de aprobaciones inicial y provisional de los instrumentos de planeamiento). 

(Dictamen 498/2018, de 13 de diciembre) 

La Orden de reintegro de la subvención cuya revisión se pretende es un acto de gravamen, por lo que cabe plantearse cuál es el cauce para su revisión de entre los regulados en el Capítulo I del Título V de la LPAC, ya que, por su condición desfavorable, es posible su revocación conforme al artículo 109 LPAC, siempre que “no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. 

No es pacífico el parecer de los órganos consultivos al respecto. En este sentido, puede citarse el Dictamen 5/2013, de 9 de enero, del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, que acoge un criterio limitativo de la revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a los actos favorables. Refiere al respecto que “La revisión de los actos en vía administrativa opera de distinta manera según se trate de actos favorables o declarativos de derechos, en la medida en que la revisión de actos favorables exige mayores garantías que la de los actos de gravamen, en especial formalidades que garanticen la legalidad y el acierto de la decisión administrativa. Las cautelas que los artículos 102 y 103 de la LRJPAC disponen sólo operan respecto de los actos declarativos o favorables para los administrados, ya que respecto de los actos de gravamen la Administración goza de amplias facultades de revisión, sujeta siempre al principio de legalidad consagrada en los artículos 9.1 y 103.1 de la Carta magna”. En el mismo sentido puede citarse el Dictamen nº 13/2013, de 16 de enero, del Consejo Consultivo de las Islas Baleares. 

Este parecer no es compartido por otros órganos consultivos que admiten la revisión de los actos de gravamen al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Cabe citar, entre otros, el Dictamen nº 411/2013, de 19 de noviembre, del Consejo Consultivo de Canarias que considera que “El art. 102.1 LRJAP-PAC permite que la Administración declare la nulidad de todos sus actos administrativos, sin distinguir entre si son favorables o desfavorables a los interesados. Por esta razón, cuando se trata de estos últimos la Administración por propia iniciativa puede revocar una resolución sancionadora, bien al amparo del art. 102.1 LRJAP-PAC, bien con la cobertura y los límites del art. 105.1 LRJAP-PAC. Pero si es el interesado quien insta la declaración de nulidad de la resolución sancionadora, la Administración está obligada a tramitar y resolver el procedimiento de revisión de oficio, porque el art. 118.3 LRJAP-PAC en relación con el art. 102.1 confiere a aquél una acción de nulidad”. Con distinto fundamento, el Dictamen 817/2013, de 4 de diciembre, del Consejo Consultivo de Andalucía, también admite la opción de revisar de oficio los actos de gravamen “Debe recordarse, como ya hiciera el Pleno del Consejo de Estado en su dictamen de 22 de enero de 1998 y recogió este Consejo en el dictamen 180/1999, que el procedimiento de la revisión de oficio ha de utilizarse cuando se trata de eliminar actos favorables para el interesado y también de gravamen, si en este último caso la Administración no considera que sea procedente la revocación, esto es, cuando sea el interesado el que solicite su revisión y la Administración, inicialmente, la considere improcedente. Pero si la Administración es la que constata que el acto de gravamen es contrario a Derecho y es su voluntad que se elimine por tal razón, puede revocarlo en los términos del artículo 105.1”. 

En la misma línea, el Dictamen del Consejo de Estado nº 5.356/1997, de 22 de enero de 1998, parte del examen del grado de invalidez que afecta al acto de gravamen para determinar la vía de revisión, de modo que se someterá al procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (hoy 106 LPAC) si está aquejado de nulidad de pleno derecho, mientras que podrá ser revocado conforme al artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (109.1 LPAC) en los supuestos de anulabilidad. Así, por referencia al artículo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, indica que “Se viene considerando aplicable este artículo, en el ámbito de los actos de gravamen o desfavorables tanto a la revocación por motivos de legalidad como de oportunidad. El ámbito de la revocación por motivos de legalidad sería aquel en que el acto es anulable o contiene cualquier infracción del ordenamiento jurídico, no el de los actos nulos de pleno derecho que ha de ser el 102, extremo éste que ha de quedar establecido, con claridad y precisión, en la norma proyectada”. 

Expuesta la diversidad de criterios existentes, el parecer este Consejo, avalado por la práctica seguida en numerosos dictámenes, se decanta por la posibilidad de admitir la revisión de oficio de los actos de gravamen al amparo del artículo 106 LPAC, por cuanto este precepto, al igual que el precedente artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, confiere a los interesados una acción encaminada a obtener la declaración de invalidez del acto, no condicionada en su ejercicio por el carácter favorable o desfavorable del acto para los interesados y solo supeditada a que aquel esté afectado por un vicio de nulidad de pleno derecho ex artículo 47 de la LPAC (o 62 de la Ley 30/1992). Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la revocación del acto en los términos y con los límites determinados en el artículo 109.1 LPAC (o 105.1 de la Ley 30/1992). 

(Dictamen 157/2017, de 8 de junio)