El artículo 48.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”. No obstante, en relación con la infracción del ordenamiento jurídico, determinante de anulabilidad, el artículo 48, interpretado conjuntamente con el artículo 107 de la citada norma se refiere a actos favorables para los interesados. 

Por su parte, el artículo 107 de la Ley precitada establece: 

“1. Las Administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa declaración de lesividad para el interés público.

»2.- La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de los que aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos en el artículo 82.

»Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

»3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo. (…)”. 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2003 declara: “(...) la revisión de oficio de los actos administrativos se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa cuando son declarativos de derechos. Si un acto administrativo no es favorable, sino que es de gravamen, no se produce la indicada tensión entre ambos principios en la forma como se produce cuando se trata de actos declarativos de derechos, y la revocación de tales actos por la Administración, primero libre, se sujeta luego, según el artículo 105 LRJ y PAC, a que no sea contraria al ordenamiento jurídico (…) que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad o al interés público”. (…). 

Además, la citada Sentencia, en relación con la distinción entre actos favorables y no favorables, precisa que “(...) el sistema de la revisión de oficio tiene como presupuesto básico la distinción entre actos declarativos de derechos y aquellos otros que no son incluibles en esta específica categoría. La jurisprudencia de la Sala ha delimitado, a dichos efectos, la noción de actos `favorables´ considerando como tales aquéllos que amplían el patrimonio jurídico del destinatario, otorgándole un derecho que antes no existía, o, al menos eliminando algún obstáculo al ejercicio de un derecho preexistente, o reconociendo una facultad, un plus de titularidad o de actuación. Y por derecho entiende la doctrina de este Tribunal la situación de poder concreta y consolidada, jurídicamente protegida, que se integra en el patrimonio jurídico de su titular al que se encomienda su ejercicio y defensa”. 

Realizada tal distinción, puede concluirse que son dos los procedimientos previstos para dejar sin efecto actos favorables para el interesado: la revisión de oficio y la declaración de lesividad. 

El procedimiento de revisión de oficio deberá tramitarse en aquellos supuestos en que concurra una de las causas a las que se refiere el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, apreciadas, en todo caso, desde la interpretación restrictiva en que deben ser entendidas. Para el resto de las infracciones del ordenamiento jurídico, siempre que se esté ante actos favorables para los interesados, en el sentido anteriormente expuesto, lo procedente será proceder a su anulación mediante la declaración de lesividad para el interés público, previa su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo. 

(Memoria del Consejo Consultivo del año 2016) 

El procedimiento de revisión de oficio y el de declaración de lesividad no son alternativos, tal y como parece apuntar el Ayuntamiento, sino excluyentes, esto es, procederá uno u otro, pero no son susceptibles de libre elección por parte del órgano actuante. (...). 

Al respecto, hemos de recordar que tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, por la que se modificaba sustancialmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha desaparecido la revisión de oficio de actos anulables y si la Administración entendiera que existe acto anulable que resultase lesivo para el interés público, debería así declararlo e impugnarlo posteriormente en vía jurisdiccional. El procedimiento de revisión de oficio debe emplearse estrictamente en los supuestos de actos y disposiciones generales administrativas que sean nulas (…). Y si se opta por la declaración de lesividad, no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo. 

(Dictamen 490/2004, de 4 de noviembre) 

El solicitante declaró más superficie de la que disponía, al incrementar artificialmente la superficie declarada para aumentar la asignación de derechos de la reserva nacional, al vincularla con una actividad ganadera cuando esta no existía. 

(…) se pone de manifiesto que ha habido una infracción del ordenamiento jurídico, pero no un incumplimiento de requisitos esenciales, entendidos como aquellos que constituyen los presupuestos de la estructura definitoria del acto, o que son absolutamente determinantes para la configuración del derecho adquirido o la finalidad a alcanzar con su concesión. Tal esencialidad queda reservada, en consecuencia, para los requisitos más básicos, que determinan en sentido estricto la adquisición del derecho o facultad. En el presente supuesto, esta esencialidad queda circunscrita a las condiciones y requisitos contemplados en los artículos 24 y 25 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre y no así a los del artículo 26, cuyo apartado c) habría sido contravenido en la asignación de derechos de pago al solicitante. 

Así pues, en todo caso, se produce un supuesto de anulabilidad. Conforme al artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: (…). Por (…) lo que cabría declarar la lesividad del acto, habida cuenta de que no han transcurrido cuatro años desde que se dictó. 

(Dictamen 36/2019, de 14 de febrero)