El artículo 106 de la Ley 39/2015 distingue los actos administrativos y las disposiciones generales, de tal forma que mientras que en relación a los primeros se permite que el procedimiento de revisión se inicie a instancia de los interesados, no ocurre lo mismo en relación con las disposiciones generales respecto de las cuales solo la Administración autora de la misma se encuentra legitimada por el ordenamiento jurídico para declarar su nulidad previa la tramitación del correspondiente procedimiento revisorio.

Así lo ha entendido el Consejo Consultivo (Dictamen 528/2014, de 20 de noviembre) al señalar que “Tal y como mantiene la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2006, la Administración Pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de oficio de una disposición general nula de pleno derecho. Tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que resulta lógico, dada la posibilidad que estos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquella no es conforme a derecho”.

El Consejo Consultivo se ha referido en diversos dictámenes a la acción concedida por la Ley a los particulares para instar la revisión de los actos administrativos:

La revisión de oficio, que inicialmente fue utilizada como un procedimiento para que la Administración anulase sus propios actos en interés propio, ha derivado, bajo la aplicación del principio de la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en una acción de nulidad a disposición de los particulares.

(Dictamen 95/2008, de 27 de marzo)

A la posibilidad de que un particular interesado pida a la Administración que ejercite su potestad de revisión de oficio es a lo que tradicionalmente se ha denominado acción de nulidad. Lo que está en juego en estos casos es el derecho a que se tramite un procedimiento en su integridad, es decir, la viabilidad de las acciones ejercitadas por los interesados y que el ordenamiento jurídico tutela, sin margen al eventual arbitrio de la Administración, que no puede sumir a aquéllos en la indefensión rechazando a limine sus pretensiones, sin darles oportunidad siquiera de articular adecuadamente su defensa.

Por lo tanto, el precepto anteriormente citado habilita a los particulares para exigir de la Administración competente una actividad conducente a un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta postulada, excluyendo el rechazo de plano de la acción de nulidad ejercitada, por lo que cuando tal tramitación se omite, incluido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, se origina un vicio de orden público que impone la sustanciación del procedimiento del que se ha prescindido.

De este modo lo ha entendido el Tribunal Supremo. La Sentencia de 29 de marzo de 2001 destaca que la revisión de oficio constituye un medio impugnatorio que puede ejercitarse en cualquier momento sin resultar sujeto a plazo preclusivo alguno y que, también en los casos en los que se promueve frente a actos administrativos, genera una especie de derecho al trámite para quien la ejercita. De modo análogo, la Sentencia del mismo Tribunal, de 27 de mayo de 1994: “(…) vinculando a la Administración autora de los actos a iniciar un procedimiento de revisión, tramitarlo y resolverlo en forma expresa tras recabar el dictamen preceptivo del Consejo de Estado”.

(Dictámenes 434/2018 y 457/2018, ambos de 18 de octubre)

El procedimiento para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos podrá iniciarse “a solicitud del interesado”, lo que significa que podrán promover el procedimiento revisor las personas legitimadas (…), esto es, los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos.

Siendo esto así, parece evidente considerar que la definición de interesado, en virtud de los artículos 31 y 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, comprende, junto a quienes resultaran directamente afectados por la resolución de cuya revisión se trata, a los titulares de derechos subjetivos en sentido estricto, así como a todas aquellas personas cuyos intereses legítimos puedan verse afectados.

La legitimación implica, tal como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2003, una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1997 señala que el concepto de interés legítimo es un concepto “mucho más amplio que el de interés personal y directo (…) y que consiste en el que tienen aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato.

»Ese interés, desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital, y, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, incluso, de índole moral (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos), así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse.

 »Ese interés legítimo, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de «personal y directo», pues tanto la Jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre), han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superador y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona”.

Por su parte, el Consejo de Estado, en el Dictamen número 2.124/1994, de 7 de diciembre, referido a un expediente de revisión de oficio, ha tenido la oportunidad de manifestar respecto de la condición de interesado en esta clase de procedimientos que “la estimación, pues del interés ha de ser amplia y generosa respecto del accionante del procedimiento. Sin embargo el límite último de dicho interés lo constituye la necesaria legitimación con la que se intervenga en el supuesto. Otra cosa supondría dar entrada en los procedimientos revisores generales a una desconocida acción pública de nulidad, lo cual constituye una excepción regulada como tal en supuestos muy concretos.

»La inexistencia de una acción pública de nulidad en materia de procedimiento administrativo general deriva de la particularidad y especialidad con que sobre determinados supuestos y personas proyecta su eficacia el acto administrativo en que necesariamente debe terminar todo procedimiento. Fundada la acción pública, como su propio nombre indica, en consideraciones protectoras del interés general, no se reconoce su presencia en un estricto ámbito procedimental, como el aquí examinado”.

(Dictamen 494/2004, de 30 de agosto)