El artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que “Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. 

En relación con el motivo de nulidad citado, conviene recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia, lo decisivo y determinante en el supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.b) de la LPAC es que la incompetencia sea manifiesta, esto es “que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido” (Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2001). 

El adjetivo “manifiesta” exige que la incompetencia sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcional a los efectos que comporta su declaración. 

Por ello, la causa de nulidad de pleno derecho por incompetencia exige una incompetencia objetiva y manifiesta por razón de la materia o del territorio, pero no se da en la jerárquica (por todos, los Dictámenes de este Consejo Consultivo 297/2012, de 31 de mayo, 552/2013, de 18 de julio, 85/2015, de 19 de marzo y 190/2015, de 7 de julio). 

La incompetencia debe ser interpretada de acuerdo con el tenor literal del precepto (“incompetencia manifiesta”) de un lado; y de otro, de conformidad con la doctrina uniforme sentada por el Tribunal Supremo, según la cual, para que la incompetencia puede ser constitutiva de nulidad de pleno derecho, ha de manifestarse “de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido” (Sentencia de 18 de mayo de 2001, entre otras). Esto es, el procedimiento de revisión de oficio por la causa comentada está previsto para aquellos casos en que la competencia corresponda a órganos de diferente naturaleza (por ejemplo que un órgano administrativo dicte un acto cuya competencia esté atribuida a un órgano jurisdiccional), cuando el órgano competente perteneciera a una Administración distinta, o bien en el caso de corresponder a una misma Administración, que bien por razón de la materia, bien por razón del territorio, dicho órgano sea evidentemente incompetente. Y ello, como señala la Sentencia del Alto Tribunal de 25 de enero de 1980, “al ser incompatible, como ha establecido la jurisprudencia, la exigencia de que sea manifiesta la incompetencia, con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico, como corresponde a la semántica del adverbio empleado en el precepto”. 

Asimismo, cabe citar el Dictamen del Consejo de Estado 1.592/2011, de 17 de noviembre, que declara que “para generar la nulidad la incompetencia ha de ser "manifiesta", sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (SSTS de 12 de junio de 1986 y 22 de marzo de 1988, entre otras muchas), utilizando términos tales como ‘patente’ u ‘ostensible’ o ‘notoria’ para adjetivar la incompetencia (STS de 20 de febrero de 1992)”. 

(Dictamen 274/2020 de 3 de septiembre) 

En el mismo sentido, dictámenes 1.228/2009, de 10 de diciembre, 371/2011, de 31 de agosto, 12/2012, de 2 de febrero, 110/2012, de 23 de febrero, 729/2012, de 25 de octubre, 760/2012, de 5 de diciembre, 768/2012, de 22 de noviembre, 130/2013, de 21 de marzo, 552/2013, de 18 de julio, 190/2015, de 7 de julio, 488/2015, de 29 de diciembre, 372/2016, de 22 de septiembre, y 460/2016, de 12 de enero de 2017, 367/2017, de 7 de septiembre, o 598/2019, de 27 de diciembre) 

En relación con esta causa de nulidad, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y los Consejos Consultivos han perfilado las notas que permiten su apreciación. 

El Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que un acto se dicta por órgano manifiestamente incompetente cuando ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a otra Administración. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración. De ahí que se haya estimado existente en determinados supuestos notorios y graves de incompetencia material o territorial o de evidente ausencia del presupuesto fáctico atributivo de la competencia (entre otros, dictámenes nº 49.565, nº 1.247/2002, de 30 de mayo de 2002, nº 981/2005, de 28 de julio de 2005, o nº 1.391/2012, de 17 de enero de 2013). 

En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, que considera que la expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad; es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una determinada materia (entre otras, Sentencias de 15 de junio de 1981 y de 24 de febrero de 1989). 

Asimismo, cabe citar el Dictamen del Consejo de Estado 1.592/2011, de 17 de noviembre, que declara que “para generar la nulidad la incompetencia ha de ser "manifiesta", sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (SSTS de 12 de junio de 1986 y 22 de marzo de 1988, entre otras muchas), utilizando términos tales como "patente" u "ostensible" o "notoria" para adjetivar la incompetencia (STS de 20 de febrero de 1992)”. 

También los Consejos Consultivos han expuesto la doctrina citada. Baste citar, a título de ejemplo, el Dictamen 33/1996, de 29 de octubre de 1996, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, cuando señala que el calificativo “manifiesta” ha de ser “interpretado según el criterio de ostensibilidad (lo que equivale a clara, incuestionable, evidente, obvia, palmaria, ...) que aplicado en el enjuiciamiento de casos concretos ha dado lugar a diversos pronunciamientos en sentencias reiteradamente citadas tales como: que "la incompetencia" ha de revelarse de manera patente, clarividente, palpable (STS de 28-4-1997 de RJ de Aranzadi 2633), ha de saltar a la vista sin esfuerzo de interpretación ni comprobación (STS de 13-12-1978 RJA 628), que no existe cuando hay que examinar con detenimiento hermenéutico las normas habilitadoras de la potestad (STS 14-5-1979 RJA 1804), que es incompatible con cualquier interpretación o exigencia de esfuerzo dialéctico”. 

Y, más recientemente, el Dictamen 73/2011, de 9 de marzo, del Consejo Consultivo de Madrid, que declara: “La incompetencia a la que se refiere el artículo 62.1 b) supone la falta de aptitud del órgano que dicte el acto, ya sea porque la potestad corresponde a otro órgano de la misma Administración o a otra Administración. En segundo lugar, es necesario que la incompetencia sea “manifiesta”; como ya pusimos de manifiesto en nuestro Dictamen 60/09, de 28 de enero de 2009, el criterio de ostensibilidad es poco seguro y carece de rigor técnico, pero es el único que establece la Ley. La existencia de incompetencia debe ser clara y concisa, de tal forma que un simple análisis del mismo nos lleve a dicha conclusión sin necesidad de efectuar unos razonamientos excesivamente artificiales o complejos. También debemos de apreciar, en el análisis de la expresión "manifiestamente", la extrema gravedad que lleva aparejada la actuación de la Administración que se extralimita en el ejercicio de sus funciones”. 

En el asunto sometido a dictamen, el origen de la controversia que ha motivado la propuesta de nulidad está en el error de la Delegación Provincial en Orense de la Consellería de Industria y Comercio, al informar a la Junta de Castilla y León, el 10 de noviembre de 1997, que el permiso de investigación solicitado no afectaba a terrenos de la provincia de Orense. Dicho error fue advertido por la Xunta de Galicia, que el 27 de junio de 2005 comunicó a la Junta de Castilla y León que una pequeña parte del territorio incluido en el permiso de investigación afectaba a terrenos de la provincia de Orense. 

Como se desprende de la doctrina expuesta, el carácter manifiesto, patente, ostensible y notorio se predica de la incompetencia y no del hecho que la origina. Dicho de otra forma, y en el caso analizado, lo determinante para apreciar la notoriedad de la incompetencia no es el conocimiento exacto de los límites territoriales de la Comunidad Autónoma sino si la competencia se puede ejercer sobre el territorio a que afecta el permiso. Por ello, la falta de precisión de los límites territoriales no se considera, a juicio de este Consejo Consultivo, como circunstancia que enerve el carácter ostensible, patente y manifiesto de la incompetencia de la Administración de la Comunidad para otorgar un permiso sobre terrenos que se encuentren fuera de su ámbito territorial. Debe tenerse en cuenta que la medición del perímetro de los terrenos incluidos en el permiso de investigación, a través de las coordenadas geográficas, hubiera permitido una delimitación precisa de los territorios. 

Resulta claro, pues, que el permiso de investigación se otorgó por la Administración de la Comunidad de Castilla y León cuando, por afectar a dos Comunidades Autónomas, tendría que haberse concedido por la Administración del Estado. Por tanto, la resolución se dictó por órgano manifiestamente incompetente por razón del territorio. 

(Dictamen 714/2013, de 18 de octubre) 

En el caso presente, la mera discusión de la interpretación jurídica de los artículos que se alegan evidenciaría que no se trata de una incompetencia manifiesta; prueba de ello son los diferentes pronunciamientos judiciales que sobre la materia han sido emitidos por los diferentes Tribunales de Justicia, siendo necesario descender al caso concreto para saber si se está o no ante una técnica minera, verdadera “piedra de toque” que atribuiría a una u otra Inspección las facultades sancionadoras. Como se ha expuesto, está es una cuestión que, ante la falta de claridad de la normativa vigente al respecto, ha sido objeto de diversos pronunciamientos judiciales en diferentes sentidos. 

(Dictamen 652/2008, de 4 de septiembre) 

En relación con el motivo recogido en la letra b), “actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”, el acto objeto de revisión se trata de un acto de disposición que ha sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, puesto que el Pleno del Ayuntamiento no tiene competencia para la condonación de una deuda tributaria, ya que tal posibilidad tiene que preverse en una norma con rango de ley. 

(Dictamen 552/2013, de 18 de julio) 

De conformidad con lo previsto en los artículos 45 y siguientes tanto de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, como del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, las Administraciones públicas, para la defensa de su patrimonio, tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto, facultad que se ejercerá de acuerdo con el procedimiento previsto en tales preceptos. 

Sin embargo, en este supuesto no se trataba de realizar, en defensa del patrimonio municipal, una investigación sobre si el bien era presumiblemente del municipio, sino que el Ayuntamiento, ante la controversia planteada sobre la propiedad del bien, acordó, sin más, que la propiedad correspondía al particular. 

Pues bien, es evidente que el Ayuntamiento carece manifiestamente de competencia para resolver una controversia dominical a favor de un particular, esto es, para decidir que la propiedad de un bien inscrito a favor de la propia Administración corresponde a un particular, ya que se trata de un litigio que ha de resolverse por los órganos jurisdiccionales civiles. Por ello, procede revisar de oficio el Acuerdo adoptado. 

(Dictamen 155/2018, de 25 de abril) 

El Consejo Consultivo ha reconocido en anteriores ocasiones que entre el Pleno y el Alcalde no existe una relación jerárquica y resalta la significación que tiene el hecho de que el legislador reserve al órgano colegiado más representativo de la Corporación Local una determinada competencia. Por tal motivo, en diferentes supuestos se ha apreciado la concurrencia de la causa de nulidad por razón de la materia al invadir el Alcalde una competencia reservada al Pleno. 

(Dictámenes 110/2012, de 23 de febrero, 186/2012, de 12 de abril, 130/2013, de 21 de marzo, 148/2015, de 7 de mayo, 372/2016, de 22 de septiembre, y 367/2017, de 7 de septiembre)

En cambio, cuando ha sido el órgano colegiado el que ha adoptado un acuerdo de la competencia del Alcalde, con el voto favorable de éste, se ha concluido -en línea con la jurisprudencia- que no debe operar dicha causa de nulidad. 

(Dictámenes 130/2013, de 21 de marzo, y 372/2016, de 22 de septiembre) 

Se ha dictado por un órgano manifiestamente incompetente, por el Presidente y no por el órgano colegiado. Al respecto, el artículo 47.2 de la LRBRL establece que se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos de “h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por ley se impongan obligatoriamente”. 

Por ello, en este caso concurren las causas de nulidad indicadas (previstas en los apartados b) y e) del artículo 47.1.de la Ley 39/2015) y procede revisar de oficio el acuerdo del Presidente de la Junta Vecinal (…), por el cual se aceptó la delegación de servicios del Ayuntamiento (…) en la entidad local menor (…) y como consecuencia declarar la nulidad del convenio formalizado el 23 de mayo de 2018. 

(Dictamen 498/2019, de 30 de octubre) 

A juicio de este Consejo, sin embargo, de la inexistencia de acto de adjudicación adoptado por órgano competente, no cabe colegir que el referido acto fue adoptado entonces tácitamente por otro órgano para fundar con ello un supuesto de invalidez por incompetencia, porque lo cierto es que lo relevante en ese caso es la inexistencia del acto, cuya trascendencia debe analizarse a la luz del motivo de nulidad del artículo 47.1.e) de la LPAC, no así del previsto en su letra b) que se entiende que no concurre en el supuesto examinado. (En el mismo sentido, Dictamen de este Consejo nº 186/2012, de 12 de abril). 

(Dictamen 598/2019, de 27 de diciembre)

El informe del vicesecretario del Ayuntamiento de 4 de junio de 2021 considera que no procede la revisión del Acuerdo de 28 de septiembre de 2020, por tratarse de una simple declaración política o de intenciones, y no de un acto administrativo en sentido estricto. Invoca a este respecto el Dictamen 902/2012, de 17 de enero de 2013, de este Consejo Consultivo, en el que, ante la moción destinada a la modificación del Reglamento Orgánico de la Corporación, se indicó que “el Acuerdo adoptado tiene el sentido de una propuesta de modificación del Pleno municipal, en el uso del juego de participación e iniciativa política y de expresión de la pauta que debiera seguirse en orden al inicio del procedimiento legalmente establecido para la modificación de la norma, pero no supone su modificación misma sino hasta que se cumpla el procedimiento legalmente establecido. 

»De este modo, no cabe la propuesta revisora del acuerdo aprobatorio de una moción como el que es objeto del presente dictamen, dado que no puede hablarse de acto administrativo finalizador del procedimiento, ya que, como se ha expuesto, este acto no modifica por sí mismo el Reglamento Orgánico Municipal, sino que solo habilita para que se inicie el procedimiento establecido para su modificación”.

En este caso, no figura en el Acuerdo de 28 de septiembre de 2020 mención alguna a que este se adoptase por el Ayuntamiento en su calidad de accionista único, ejerciendo las funciones propias de la Junta General de Socios; y, (…), lo cierto es que, como afirma la Vicesecretaría del Ayuntamiento, el pronunciamiento del Pleno sometido a revisión se aproxima a la categoría de declaración de intenciones fruto de la participación política, que en principio carecería de trascendencia y no eximiría de la necesidad de que el proyecto al que se refiere se adopte por el órgano competente y se tramite de acuerdo con el procedimiento establecido en la normativa aplicable. (…). 

A la vista de lo expuesto, se considera que no procede la revisión de oficio del Acuerdo de 28 de septiembre de 2020. 

(Dictamen 352/2021, de 7 de octubre)