La mera omisión de un trámite, aunque fuera preceptivo, no constituye necesariamente por sí sola un vicio de nulidad de pleno derecho, como señala la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991 y 21 de octubre de 1980) y la doctrina del Consejo de Estado (Dictámenes 6.175/1997, de 19 de febrero de 1998; 1/1998, de 21 de mayo; 3.170/1998, de 30 de julio, y 2.301/1998, de 10 de septiembre, entre otros muchos). 

Ni siquiera la simple omisión del trámite de audiencia da lugar, “siempre y de forma automática”, a la nulidad por esta causa; a este respecto el Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de octubre de 1991, exigió “ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido”. Así se ha pronunciado el Consejo de Estado en sus Dictámenes 6.175/1997, de 19 de febrero de 1998, 1/1998, de 21 de mayo, 1.949/2000, de 22 de junio, 2.132/2000, de 20 de julio, 612/2001, de 5 de abril, y 1.224/2001, de 7 de junio, entre otros. En determinadas circunstancias, cuando un examen detenido del expediente permita excluir que la omisión del trámite de audiencia haya causado indefensión a los interesados, tal omisión puede no dar lugar a un vicio de nulidad de pleno derecho. 

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 144/1996, de 16 de septiembre, afirma que “en un procedimiento administrativo lo verdaderamente decisivo es si el sujeto ha podido alegar y probar lo que estimase por conveniente en los aspectos esenciales del conflicto en el que se encuentra inmerso”. 

Considera igualmente el citado Tribunal, en la Sentencia 210/1999, de 29 de noviembre, que “la indefensión constitucionalmente relevante es la situación en que, en general, tras la infracción de una norma procesal, se impide a alguna de las partes el derecho a la defensa, eliminando o limitando su potestad, bien de alegar derechos e intereses para que le sean reconocidos, o bien de replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del principio de contradicción (por todas SSTC 89/1986, fundamento jurídico 2º o 145/1990, fundamento jurídico 3º), y que esta indefensión ha de tener un carácter material y no meramente formal, lo que implica que no es suficiente con la existencia de un defecto o infracción procesal, sino que debe haberse producido un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa (…)» 

(Dictamen 622/2007, de 30 de agosto y, en el mismo sentido, dictamen 251/2018, de 11 de julio) 

En relación con la causa de nulidad prevista en la letra a), este Consejo Consultivo, en línea con la reiterada doctrina del Consejo de Estado (por todos, dictámenes 3.221/2000 y 3.226/2000), mantiene que para subsumir en tal precepto una pretendida contravención no basta, obviamente, con la invocación de tal motivo, sino que ha de producirse realmente la violación de un derecho fundamental y que ésta afecte medularmente al contenido del derecho. Para que se produzca lesión constitucional es necesario que el interesado se vea, en efecto, en una situación de indefensión y para ello es preciso que la indefensión sea material y no meramente formal (Sentencias del Tribunal Constitucional 90/1988, 181/1994, 314/1994, 15/1995, 126/1996, 86/1997 y 118/1997, entre otras), lo que implica que el citado defecto haya causado un perjuicio real y efectivo para el demandado en sus posibilidades de defensa (Sentencias del Tribunal Constitucional 43/1989, 101/1990, 6/1992 y 105/1995, entre otras), y, además, es necesario que la indefensión padecida no sea imputable a la propia voluntad o a la falta de diligencia del demandado. 

(Dictámenes 393/2019, de 30 de octubre, 191/2019, de 16 de mayo, 81/2016, de 7 de abril, o 622/2007, de 30 de agosto) 

La actuación de la Administración, al intentar las sucesivas notificaciones, no se ajustó a la diligencia debida, ya que no consta que se tratara de realizar averiguación alguna del domicilio en el que llevar a cabo de forma exitosa las notificaciones, acudiendo a los datos o informaciones que pudieran existir en los archivos o registros públicos, máxime cuando ya era conocedora de que en el domicilio de la notificación de la propuesta no se iba a poder realizar la notificación de la resolución. 

Ante tal actuación, el recurso continuado a las notificaciones por medio de edictos ha de calificarse como inadecuado, en la medida que esta forma de notificación no puede convertirse en el medio habitual, sino que tiene carácter excepcional, residual y subsidiario, conforme reiterada jurisprudencia. 

Tal modo de proceder conllevó, además, que, al no haber sido notificado debidamente de los actos, el interesado vio vulnerados sus derechos de defensa, al verse privado de la posibilidad de formular alegaciones y aportar pruebas en el procedimiento sancionador, así como de su derecho a recurrir en alzada frente a la resolución sancionadora. 

Consecuentemente, se produjo la lesión del derecho a la tutela efectiva reconocida en el artículo 24 de la Constitución, de aplicación, como se ha indicado, a los procedimientos administrativos sancionadores, lo que le causó indefensión. Por tanto, puede concluirse que concurre la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992. 

(Dictamen 601/2019, de 27 de diciembre) 

Como advierte la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1993, “No cabe alegar la nulidad del acto porque la falta de notificación, aun cuando hubiera existido no afecta a la validez de la decisión no comunicada, sino exclusivamente a su eficacia respecto del concreto destinatario de la diligencia de notificación y ello a condición, por cierto, de que de la omisión o defectos formales al practicarla se hubiera seguido una efectiva indefensión para el mismo; como tampoco sería nulo el acto, conforme a aquel otro artículo invocado, cuando se prescinde en absoluto totalmente, del procedimiento establecido para adoptar la decisión; no para notificarla”‘. 

Así, la notificación constituye un requisito de eficacia de los actos administrativos y no de validez, por lo que carece de fundamento propugnar la invalidez de los actos administrativos por defectos de notificación de aquellos (Por todos, los Dictámenes de este Consejo Consultivo 429/2014, de 18 de septiembre, o 251/2018, de 11 de julio). 

En este sentido, aún en el caso de que existiera una notificación irregular de las citadas resoluciones, las mismas demorarían su eficacia hasta su correcta notificación, por lo que no podría ser objeto de ejecución y quedaría expedita la vía del recurso administrativo o contencioso-administrativo hasta que se agotaran los plazos previstos legalmente para la interposición de tales recursos, computados desde la notificación regular de dicho acto administrativo, o desde que el interesado realizara actuaciones que supusieran el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. 

Las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3º, de 4 de julio y de 17 de julio de 2013, exponen que “Basta para justificar el rechazo de la demanda con considerar que la eventual falta de notificación, o la notificación irregular, de un determinado acto administrativo no afecta a su validez sino meramente a su eficacia (y al comienzo, en su caso, de los plazos para impugnarlo). Al no ponerse en cuestión la validez intrínseca del acto sancionador, las alegaciones relativas a su ulterior comunicación al interesado quedan fuera de los límites del referido artículo 62.1 de la Ley 30/1992”. 

Esto es, la eventual falta de notificación o la notificación irregular de un determinado acto administrativo no afectaría a su validez sino meramente a su eficacia. En el mismo sentido, cabe señalar que contra la providencia de apremio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167.3 c) de la LGT, será admisible, como motivo de oposición, la falta de notificación de la liquidación, pero en ningún caso los posibles defectos cometidos en el procedimiento anterior a su emisión. 

Por todo ello, este Consejo considera que no se ha producido la indefensión alegada, al no afectar las notificaciones a la validez de los actos no comunicados, y al haber actuado la Administración con un elevado esfuerzo en las actuaciones encaminadas a la notificación del interesado ante su falta de diligencia, por lo que no procede declarar la nulidad de pleno derecho por esta causa.

(Dictamen 384/2020, de 26 de noviembre) 

Por ello, este Consejo Consultivo considera que la omisión del trámite de audiencia podría incardinarse tanto en la causa de la letra a) -la indefensión lesiona derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional- como de la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre -por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido-. 

Así, en cuanto a la incongruencia producida por la reformatio in peius o reforma peyorativa, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 10 de marzo de 2008, señala: “Conviene recordar que, en un cuerpo de doctrina ya bien consolidado, este Tribunal ha ido delimitando el concepto de reforma peyorativa (…). Así, en la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 204/2007, de 24 de septiembre, FJ 3, con cita de las Sentencias del Tribunal Constitucional 50/2007, de 12 de marzo, y 87/2006, de 27 de marzo, recogíamos la doctrina sentada al respecto, recordando que: “En la Sentencia del Tribunal Constitucional 310/2005, de 12 de diciembre, FJ 2, la denominada reforma peyorativa tiene lugar cuando la parte recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada la situación jurídica creada o declarada en la resolución impugnada, de modo que lo obtenido con la decisión judicial que resuelve el recurso es un efecto contrario al perseguido por el recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la resolución objeto de impugnación (Sentencias del Tribunal Constitucional 9/1998, de 13 de enero, FJ 2; 232/2001, de 10 de diciembre, FJ 5). 

»(…) Así pues, la reforma peyorativa sólo adquiere relevancia constitucional en tanto se manifiesta como forma de incongruencia determinante de una situación de indefensión (entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional 15/1987, de 11 de febrero, FJ 3; ó 241/2000, de 16 de octubre, FJ 3). En tal sentido, hemos advertido, no obstante, que no cualquier empeoramiento de la situación inicial del recurrente es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, sino sólo aquél que resulte del propio recurso del recurrente, sin mediación de pretensión impugnatoria de la otra parte, y con excepción del daño que derive de la aplicación de normas de orden público, cuya recta aplicación es siempre deber del Juez, con independencia de que sea o no pedida por las partes (Sentencias del Tribunal Constitucional 15/1987, de 11 de febrero, FJ; 40/1990, de 12 de marzo, FJ 1; 153/1990, de 15 de octubre, FJ 4; y 241/2000, de 16 de octubre, FJ 2)”. 

(Dictámenes 501/2019 a 503/2019, todos de 30 de octubre)