Este Consejo Consultivo ya tuvo ocasión de analizar, en los dictámenes 1076/2008, de 23 de diciembre, y 492/2016, de 14 de diciembre, expedientes relativos a transacciones sobre derechos de la Administración (en el primer caso, se trataba de una transacción judicial y en el segundo, de una transacción extrajudicial). Deben reiterarse en este momento las consideraciones generales sobre el instituto de la transacción, expuestas en aquellos dictámenes.

El artículo 1809 del Código Civil define la transacción como un "contrato por el cual las partes, dando, prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen término al que habían comenzado".

Tal y como ha señalado reiteradamente el Tribunal Supremo (Sentencias de 3 de mayo de 1958, 18 de junio de 1968, 10 de julio de 1978, 4 de noviembre de 1969, 21 de octubre de 1971, 3 de mayo de 1972, y 27 de noviembre de 1987) y el Consejo de Estado (a.e., Dictámenes 2.060/2002, de 19 de septiembre, 3.239/2003, de 18 de diciembre, 1.296/2004, de 17 de junio, o 122/2010, de 25 de febrero), deben concurrir tres circunstancias para poder acudir al instituto de la transacción:

"1) En primer lugar, se requiere la existencia de una relación jurídica dudosa, controvertida o, al menos, tenida como tal por las partes. Por tanto, el Código civil español no exige la existencia formal del litigio, sino que basta la existencia de una relación jurídica dudosa, cuya incertidumbre venga a eliminar precisamente la transacción. Este concepto amplio de la transacción se diferencia del concepto estricto codificado por Napoleón (artículo 2044.1 del Code) que siempre refiere esta figura a la existencia de una figura litigiosa ("contestation").

»2) En segundo lugar, debe concurrir la voluntad de las partes de eliminar la controversia, estableciendo para el futuro una situación segura.

»3) Finalmente, las partes deben otorgarse concesiones recíprocas (aliquid datum, aliquid retendum), como medio para poner fin a la situación controvertida. La jurisprudencia viene interpretando este requisito de forma bastante amplia, de modo que se exige la existencia de recíprocas concesiones, pero se admite que, frente a una concesión material de una de las partes, la otra haga una concesión puramente moral o inmaterial, que puede incluso consistir en el simple ánimo de eliminar el riesgo o la molestia de un proceso judicial.

»Sólo cuando concurren los citados requisitos, y además la materia sobre la que recae el convenio es disponible para las partes, es admisible la transacción. Desde esta perspectiva, la transacción puede recaer sobre cualquier cosa, derecho -real o de crédito- o relación jurídica susceptible de disposición".

Por otra parte, el Consejo de Estado señala que "la caracterización del contrato de transacción como acto de disposición motivó que en el Código Civil se estableciera una previsión específica para las entidades públicas. En concreto, su artículo 1812 señala que: «Las Corporaciones que tengan personalidad jurídica sólo podrán transigir en la forma y con los requisitos que necesiten para enajenar sus bienes». Por lo que afecta al Estado y demás entes públicos, la legislación española ha sido pródiga en afirmar la excepcionalidad del procedimiento transaccional y en exigir las más acabadas solemnidades para su resolución, desde que se promulgara el Real Decreto de 24 de octubre de 1849".

Así lo establecieron las Leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1850 y 1 de julio de 1911; lo mismo cabía deducir del artículo 39 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988, y del artículo 40 de la Ley del Patrimonio del Estado de 1964 (hoy derogadas ambas leyes); y actualmente, del artículo 7.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y del artículo 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

El Consejo de Estado expone que la ley permite, en principio, la transacción de los derechos no económicos, previa la instrucción del oportuno expediente, y que puede también transigirse sobre los derechos económicos de la Hacienda Pública estatal, tal y como resulta de la legislación presupuestaria. En concreto, el artículo 7.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, dispone: "Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2 del artículo 10 de esta ley [que alude a los procesos concursales], no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado en pleno".

En nuestra Comunidad, la transacción sobre derechos no económicos se regula en el artículo 20 ("transacción sobre los bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad") de la Ley 11/2006, de 26 octubre, de Patrimonio de la Comunidad de Castilla y León, que transcribe casi literalmente el artículo 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. La transacción sobre derechos económicos de la Hacienda de la Comunidad está prevista en el artículo 27.3 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, de forma similar a la Ley General Presupuestaria, si bien exige Acuerdo de la Junta de Castilla y León.

En conclusión, de acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado, y a la vista de la normativa citada, puede afirmarse que cabe transigir sobre los bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad y sobre los derechos económicos de la Hacienda de la Comunidad mediante acuerdo, siempre que concurran los tres requisitos de validez de las transacciones anteriormente mencionados.

(Dictámenes 338/2021, de 13 de agosto, 492/2016, de 14 de diciembre y 1076/2008, de 23 de diciembre)