b) Consulta sobre la posibilidad de que la aprobación del Proyecto Regional de la Ciudad del Medio Ambiente pudiera afectar a la autonomía local garantizada constitucionalmente (Dictamen 538/2007, de 5 de julio)
La consulta efectuada considera que el Proyecto Regional de la Ciudad del Medio Ambiente aprobado por La Ley 6/2007, de 28 de marzo, vulnera la autonomía local en materia urbanística y en materia de abastecimiento de agua potable a la Ciudad del Medio Ambiente, por lo que analiza separadamente los dos aspectos competenciales.
A) La eventual vulneración de competencias municipales en materia de urbanismo
El Ayuntamiento considera que los artículos 3 y 19 del Proyecto Regional –que determinan que se articula como modificación de los planeamientos urbanísticos de Soria y de Garray- "cercenan desde el principio cualquier competencia municipal en el diseño o planeamiento urbanístico de la ciudad y exceden de largo el ámbito competencial concedido constitu-cionalmente en materia urbanística a las Comunidades Autónomas, por cuanto la propia Comunidad planea inicial, provisional y definitivamente la materia obligando al Ayuntamiento de Soria a asumir sus determinaciones sin poder nada objetar (sic), a pesar de que ya en su día solicitó la Corporación su exclusión del citado Proyecto". Entiende por tanto que la Comunidad Autónoma, al aprobar el proyecto regional, ha usurpado las competencias esenciales municipales en relación con el planeamiento -aprobación inicial y provisional de los instrumentos de planeamiento urbanístico que les atribuyen los artículos 52.1 y 54 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León-.
El artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL), atribuye al municipio competencias en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Competencias que se ejercerán, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
El artículo 32.1.2ª del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad de Castilla y León la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Y en desarrollo de estas competencias, se aprobaron la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, y el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero.
La Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, establece los principios y objetivos de la ordenación del territorio en la Comunidad y regula los instrumentos necesarios para el ejercicio por la Junta de Castilla y León de sus competencias en la materia. Su exposición de motivos señala que, para los Planes y Proyectos Regionales, "la Ley plantea una regulación mínima de contenidos y procedimiento, centrada en su aprobación como tales Planes y Proyectos Regionales, potestad de la Junta de Castilla y León que se justificará por la incidencia supramunicipal del Plan o Proyecto, con efectos como la innecesariedad de ordenación urbanística previa, la vinculación sobre otros planes y programas y la simplificación de trámites".
El artículo 5 de dicha ley enumera entre los nstrumentos ordenación del territorio los proyectos regionales, cuya regulación concreta se desarrolla en los artículos 20 a 25.
El artículo 20.1 los define como los instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio de la Comunidad, que tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución inmediata de las infraestructuras, servicios, dotaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social, que se consideren de interés para la Comunidad."
El carácter normativo de los proyectos regionales se desprende de los artículos 6.3, 7, 21.1 y 24.6 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre.
Los proyectos regionales han de contener los documentos que reflejen adecuadamente las siguientes determinaciones (artículo 23):
- Organismo, entidad o persona promotor del proyecto.
- Descripción de los objetivos y características funcionales, espaciales, temporales y económicas del proyecto, con justificación de su utilidad pública o interés social y de su incidencia supramunicipal.
- Adecuación del proyecto a los instrumentos de ordenación del territorio vigentes, así como a otros planes, programas de actuación y proyectos que les afecten, y, en su caso, determinaciones u otros aspectos de estos últimos que se modifiquen directamente para permitir la ejecución del proyecto.
- Documentación necesaria para la realización de la evaluación estratégica previa o de la evaluación de impacto ambiental aplicable en función de la naturaleza y características del proyecto.
- Descripción del emplazamiento propuesto, evaluando la incidencia económica y ambiental del proyecto sobre el entorno afectado, y las posibilidades y medios de corrección de los efectos negativos predecibles, en los términos exigidos por la legislación ambiental aplicable.
- Ordenación del ámbito del proyecto, incluyendo cuando proceda la clasificación del suelo y demás determinaciones reguladas en la legislación urbanística.
En cualquier caso, y de acuerdo con el artículo 20.2, será necesaria la justificación del interés general de las actuaciones previstas, o bien porque a causa de su magnitud o características, la influencia del proyecto trascienda el ámbito local, o por la necesidad de satisfacer la demanda de viviendas con protección pública.
En la elaboración y aprobación de los proyectos regionales ha de seguirse la tramitación específica que se prevé para estos instrumentos de ordenación del territorio, en el artículo 24 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre. En particular, y por lo que respecta al conflicto suscitado, se ha cumplido el trámite de información pública y se ha concedido audiencia a diferentes organismos públicos y entidades interesadas. Se han recabado, asimismo, el informe del Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León, los informes de los Ayuntamientos y entidades locales menores afectados, y se ha formulado la declaración de impacto ambiental.
Finalmente, los proyectos regionales se aprobarán mediante decreto de la Junta de Castilla y León, salvo cuando se trate de un proyecto regional de excepcional relevancia para el desarrollo social o económico de Castilla y León, en cuyo caso, la Junta de Castilla y León podrá aprobarlo como proyecto de ley, remitiéndolo a las Cortes de Castilla y León para su tramitación parlamentaria (artículo 24.6, in fine). Conforme a la disposición transitoria de la Ley 14/2006, de 4 de diciembre –que introduce esta modificación-, esta disposición es de aplicación a los instrumentos de ordenación del territorio en tramitación a la entrada en vigor de la modificación indicada, cualquiera que sea la fase en la que se encuentren, y por tanto, al proyecto regional examinado.
Por su parte, la disposición final segunda, apartado 1, tanto de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, como del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establecen que en lo no previsto por dichas normas "las relaciones entre los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística y los instrumentos de ordenación del territorio se rigen por lo dispuesto en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León". Y el artículo 62.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, establece la prevalencia, en su caso, de los instrumentos de ordenación del territorio sobre el planeamiento urbanístico.
Directamente vinculado con esta previsión, el apartado 2 de la disposición final segunda citada señala que cuando los proyectos regionales, en los supuestos excepcionales de interés regional previstos en la legislación sobre ordenación del territorio, incluyan todas o algunas de las determinaciones citadas en el Título II de la Ley y del Reglamento -referidos al planeamiento urbanístico-, "tendrán la consideración de instrumentos de planeamiento urbanístico, a todos los efectos. En tales casos corresponden a la Administración de la Comunidad Autónoma las competencias propias de los Municipios, sin más limitación que la obligada justificación del interés regional que habilite el ejercicio directo de la actividad urbanística por la Administración de la Comunidad Autónoma, así como el respeto a las competencias municipales en la materia".
Ahora bien, aunque el artículo 25.2.d) de la LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las "Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinan el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento" (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo). Por otra parte, según el artículo 58.2 de la LBRL "las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados", pero "ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004, de 13 de abril).
Así, el hecho de que los intereses afectados excedan del ámbito competencial del municipio afectado permite afirmar que la participación concedida a los municipios en la tramitación del proyecto regional -la audiencia de los municipios afectados por un Proyecto- es, en estos casos, suficiente para garantizar el umbral mínimo de participación de las entidades locales en las decisiones que les afecten exigido por la autonomía local garantizada constitucionalmente. Debe tenerse en cuenta que la autonomía local sólo obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/2006), si bien en el supuesto presente nos encontramos en una materia que excede del ámbito urbanístico municipal y afecta de lleno a la ordenación del territorio, en cuanto competencia supramunicipal.
En particular, y por lo que respecta a la participación del Ayuntamiento de Soria en el procedimiento de elaboración del proyecto, hay que destacar que fue consultado no sólo en el trámite de información pública –aunque las alegaciones se presentaron por los grupos políticos integrantes del Ayuntamiento-, sino que también se le solicitó informe como municipio directamente afectado –en el cual manifestó su deseo de ser excluido del proyecto-.
En definitiva, la participación de los municipios afectados –no sólo el Ayuntamiento de Soria sino también el de Garray- ha sido la exigida por la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, para la elaboración de un proyecto regional, que, no olvidemos, se rige por lo previsto en esta Ley –asumiendo la Administración de la Comunidad las competencias propias de los municipios (competencias relativas al procedimiento de aprobación de los proyectos regionales), pero respetando las competencias municipales en la materia (competenciales materiales –autorizaciones, licencias, etc-.)
Por ello, y en virtud de lo anteriormente expuesto, cabe concluir que la tramitación del Proyecto Regional Ciudad del Medio Ambiente ha cumplido los trámites exigidos por la legislación vigente (artículo 24 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre); y que la incidencia sobre el planeamiento urbanístico de los municipios de Soria y de Garray encuentra su amparo en la disposición final segunda de la Ley 5/1999, de 8 de abril y del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León. Por ello, no existen motivos para apreciar la existencia de vulneración alguna de las competencias municipales en materia urbanística.
B) La eventual vulneración de competencias municipales en materia de abastecimiento de agua
El Ayuntamiento de Soria considera que, constituyendo la obligación de abastecimiento de agua potable uno de los núcleos esenciales en materia competencial de las Corporaciones Locales, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, se obliga a dicho Ayuntamiento a abastecer a la Ciudad del Medio Ambiente de agua potable en otro término municipal, sin tener garantizado el suministro de sus propios ciudadanos. Con lo que se vulnera igualmente la autonomía local constitucionalmente garantizada.
De acuerdo con el artículo 25.2.l) de la LBRL: "El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias (…); l) Suministro de agua". Y según el artículo 26.1.a) de la misma ley, los municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los municipios: (…), abastecimiento domiciliario de agua potable".
En relación con esta cuestión, este Consejo entiende que la autonomía municipal no se vulnera con la previsión de que el abastecimiento de agua potable a la Ciudad del Medio Ambiente se realice desde la planta potabilizadora y del depósito regulador desde el que se abastece la ciudad de Soria.
La competencia municipal en la materia no se ve afectada por cuanto no se limita la autonomía del Ayuntamiento en relación con su obligación de suministrar agua potable a la población. El proyecto prevé el suministro de agua a la Ciudad del Medio Ambiente desde dicha planta, lo que en modo alguno impide, sino al contrario, que se realicen las inversiones para que el Ayuntamiento de Soria pueda ejercer adecuadamente su competencia en esta materia.
Aun cuando el Ayuntamiento manifiesta que ello supondría no tener garantizado el suministro a sus propios ciudadanos, la Confederación Hidrográfica del Duero en el informe emitido durante la tramitación del proyecto regional, consideró que "en el caso de que el Ayuntamiento no pueda atender a la nueva zona urbana con los derechos de agua que posean en la actualidad, deberá solicitar una ampliación de concesión u otra nueva, en el caso de que el abastecimiento a la nueva zona urbanizable se fuera a suministrar de manera independiente del actual".
Los proyectos regionales tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución inmediata de las infraestructuras, servicios, dotaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social, que se consideren de interés para la Comunidad.
Por otra parte, el artículo 21.1 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, establece el carácter vinculante de los proyectos regionales, en cuanto instrumentos de ordenación del territorio, para los planes, programas de actuación y proyectos de las Administraciones Públicas y de los particulares, en la forma prevista en el artículo 6.3; y este último precepto establece que las determinaciones de aplicación plena serán siempre vinculantes, por lo que modificarán directamente los planes, programas de actuación y proyectos vigentes a los que resulten contrarias.
El artículo 7 del documento normativa –de aplicación plena- señala que entre los documentos del proyecto regional se incluye la memoria, en la que se enumeran las infraestructuras relativas a la red de abastecimiento de agua al nuevo enclave desde la planta citada.
Por lo tanto, los argumentos ahora expuestos junto con los anteriormente recogidos sobre la materia de urbanismo, llevan a este Consejo a entender que no existe vulneración de la autonomía local del Ayuntamiento de Soria.