El Tribunal Constitucional, en materia de medio ambiente, ha modificado la función que habitualmente desempeña la noción de bases, que ya no actúa como principio orientado a la homogeneidad jurídica sino más bien como criterio material o finalista. Al mismo tiempo, esta concepción finalista del concepto de bases transforma la competencia autonómica no en una normativa de desarrollo donde se prima el criterio de la diversidad territorial, sino en una atribución esencialmente orientada a la elevación de los niveles de conservación del entorno natural.

Esta Ley establece el marco regulador general del patrimonio natural y de la biodiversidad en España mediante la renovación de la normativa reguladora de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre; modifica la transposición realizada anteriormente de las Directivas 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979 (Directiva Aves), y 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992 (Directiva Hábitats), así como de diversos convenios internacionales en la materia suscritos por España; y revisa totalmente el ordenamiento con rango de legislación básica del Estado en materia de conservación de la naturaleza, por lo que se deroga la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre.

La justificación competencial de la promulgación de la Ley se encuentra en el apartado 1 de la disposición final segunda, amparándose su dictado en los títulos competenciales previstos en los artículos 149.1.23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente), 149.1.10ª (legislación sobre comercio exterior) y 149.1.3ª (relaciones internacionales), dando carácter básico a gran parte de los preceptos contenidos en su articulado.

El artículo 149.1.23ª de la Constitución atribuye en exclusiva al Estado la competencia en materia de "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección".

Por tanto, el análisis de la cuestión debe encontrar necesariamente su punto de partida en dicho precepto, siendo obligado preguntarse si ese título competencial constituye soporte suficiente para amparar las previsiones concretas incluidas en el contenido de la Ley cuya constitucionalidad se cuestiona.

Pues bien, la simple lectura de la Ley permite apreciar que se ha efectuado una regulación tan exhaustiva y detallada que parece exceder del concepto constitucional de legislación básica, quedando así muy mermadas las posibilidades de la Comunidad de Castilla y León en el desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado.

En este sentido y como ya se ha expuesto anteriormente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 101/2005 declara que "la afectación transversal de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas resultará vulneradora del orden competencial cuando la normativa estatal comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental (…). En estos casos, en suma, no estaremos ante normas básicas del medio ambiente, sino ante verdaderas normas encuadrables en la materia sectorial que en cada caso corresponda".

En el fundamento jurídico noveno de la referida sentencia, con ocasión de examinar la adecuación al orden constitucional de competencias de las disposiciones relativas al acceso a los parques naturales, se señala que éstas no tenían carácter básico en materia de medio ambiente y vulneraban por ello las competencias autonómicas. Y argumenta: "Aunque su regulación guarda conexión con la mejor protección del parque natural y se prevén medidas encauzadas a su preservación, es lo cierto que aquélla no se ciñe según exige el canon de afectación transversal expuesto, a establecer limitaciones específicas de actividades que puedan realizarse en el parque, ni tampoco a prever mecanismos de coordinación, que siempre puede ordenar el Estado, o de cooperación, que el propio Estado puede proponer, mecanismos que permitirían legítimamente la integración funcional de las diversas competencias implicadas. Por el contrario, dichas medidas constituyen regulaciones positivas de las actividades correspondientes a las materias de la promoción del turismo y de la cultura, el desarrollo comunitario y el ocio, cuando sobre las mismas la Comunidad Autónoma de Andalucía ha asumido la competencia exclusiva, competencias estas últimas que no resultan desplazadas por ejercerse en el territorio del parque, sino que concurren con las estatales. Además, no puede olvidarse que Andalucía tiene asumida la competencia de desarrollo de las bases en materia de medio ambiente. En definitiva, la afectación transversal de las competencias autonómicas no se produce mediante límites puntuales de la actividad perjudicial para el parque, sino mediante una regulación sustantiva que va más allá".

En conclusión, en materia de medio ambiente, el Estado tiene la obligación de "dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, que aun siendo ‘menor que en otros ámbitos’, no puede llegar (…) a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido" (Sentencia del Tribunal Constitucional 101/2005).

No obstante, dado este marco competencial en el que aparecen entremezcladas materias varias, sobre las que recaen también distintas facultades de actuación del Estado y de la Comunidad Autónoma, debe procederse al examen de cada uno de los preceptos objeto del presente recurso, para determinar si, por sus contenidos, respetan el bloque de constitucionalidad, o por el contrario, suponen una lesión de las competencias que corresponden a la Comunidades Autónomas, y más en concreto, a aquellas de las que es titular la Comunidad de Castilla y León.

La solicitud de dictamen considera que podrían estar viciados de inconstitucionalidad los artículos 25, 45.1, 53, 58, 62.3.a), 62.3.g), 62.3.j) y 66.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en la medida en que son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias. En concreto, vulnerarían los siguientes preceptos:

  • El artículo 149.1.23ª de la Constitución, en virtud del cual compete en exclusiva al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
  • El artículo 70.1.17ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que atribuye a la Comunidad la competencia exclusiva en materia de pesca fluvial y lacustre, acuicultura, caza y explotaciones cinegéticas, así como la protección de los ecosistemas en que se desarrollen dichas actividades.
  • El artículo 71.1.7ª del Estatuto de Autonomía, por el que la Comunidad asume, en el marco de la legislación básica del Estado, competencias de desarrollo normativo y de ejecución en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas.

Se procede a continuación al análisis particularizado de cada uno de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona. (…).