En este dictamen se analiza el marco de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de cultura, en particular en materia de archivos; la vulneración de competencias autonómicas y la infracción del principio constitucional de colaboración; la indisponibilidad e irrenunciabilidad de las competencias estatales en materia de archivos; y la eventual arbitrariedad de la Ley 21/2005, de 17 de noviembre.

Por su extensión, se limita su exposición al último punto, en el que se trata la cuestión de las "leyes singulares o de caso único" de la siguiente manera:

"La singularidad de la Ley 21/2005 obliga a plantearse que la misma puede incurrir en arbitrariedad con infracción de la prohibición expresa recogida en el artículo 9.3 de la Constitución. Con ello, obviamente, no se pretende poner en cuestión el valor del interés que la restitución de los documentos puede tener, pero sí el instrumento elegido para lograr tal fin, en sí mismo considerado y en cuanto supone la prevalencia desproporcionada de este interés sobre el propio de la unidad del archivo.

En efecto, la Ley 21/2005 no puede sino calificarse de singular desde muy diversos puntos de vista:

A) En primer lugar, por comparación con otros supuestos de restitución.

Su exposición de motivos menciona como precedentes similares la Ley 37/1984, de 22 de octubre, de reconocimiento de derechos y servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las Fuerzas Armadas y de Orden Público y del Cuerpo de Carabineros de la República; la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado (recientemente modificada por el Real Decreto-Ley 13/2005, de 28 de octubre -convalidado por el Congreso de los Diputados en su sesión de 24 de noviembre de 2005-); y la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, de restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas del período 1936-1939.

Toda esta normativa tiene como finalidad establecer un régimen jurídico general que permita el reconocimiento de derechos y servicios, la restitución o compensación por los bienes y derechos incautados durante la Guerra Civil a las personas y entidades en las que concurran una serie de circunstancias objetivas.

Por el contrario, la Ley 21/2005 no persigue establecer un régimen jurídico general de restitución de documentos, sino que distingue, como ya se expuso anteriormente, tres categorías de documentos, cuya restitución se somete a regímenes jurídicos diversos:

a) Los correspondientes al archivo institucional de los órganos de gobierno, de la administración y de las entidades dependientes de la Generalidad de Cataluña, así como del Parlamento de Cataluña (a los que se refiere el artículo 2.1), que se restituirán ope legis. Esta previsión sitúa en una posición privilegiada a la Generalidad de Cataluña, creando una situación de desigualdad respecto a otras instituciones en circunstancias similares a las de Cataluña.

b) Los incautados en Cataluña a personas naturales o jurídicas de carácter privado con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña (a los que alude el artículo 2.2), que se restituirán previa la instrucción de un procedimiento, que establecerá la Generalidad, destinado a acreditar, por parte de los interesados, la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos.

c) Los incautados a personas naturales o jurídicas de carácter privado de otras comunidades autónomas distintas de Cataluña (a los que se refiere la disposición adicional primera), cuya restitución simplemente se contempla como una posibilidad, a petición de las comunidades autónomas interesadas y de acuerdo con el procedimiento que el Gobierno (de la Nación) establezca.

La Ley 21/2005 se configura así como una ley "ad hoc", distinguiendo entre una restitución automática y por ministerio de la ley, un auténtico derecho de restitución y una mera expectativa o posibilidad.

El Tribunal Constitucional (Sentencia 166/1986, de 19 diciembre) define las «Leyes de caso único» como aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro. Impone como límites:

  • El respeto al principio de igualdad en la Ley establecido en el artículo 14 de la Constitución; la ley singular sólo será compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situación resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y sólo quepa al legislador establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone. El control de constitucionalidad opera así en un doble plano, para excluir la creación arbitraria de supuestos de hecho, que sólo resultarían singulares en razón de esa arbitrariedad y para asegurar la razonabilidad, en función del fin propuesto, de las medidas adoptadas.
  • La adopción de Leyes singulares queda circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar una solución adecuada para una situación singular.

A la vista de lo expuesto, no parece que la Ley 21/2005 respete el principio de igualdad ni que exista justificación suficiente para acudir a un instrumento de carácter tan extraordinario, lo que lleva razonablemente a pensar que la misma puede haber incurrido en arbitrariedad.

El Tribunal Constitucional tiene señalado que el acto del Legislativo se revela arbitrario, aunque respetara otros principios del artículo 9.3 de la Constitución, cuando engendra desigualdad. Al examinar un precepto legal tachado de arbitrario, hay que verificar, en primer lugar, si la norma legal cuestionada establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad; y, en segundo lugar, si, aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, pues en tal caso, también supondría una arbitrariedad (Sentencias 27/1981, de 20 de julio; 66/1985, de 23 de mayo; 108/1986, de 29 de julio; 65/1990, de 5 de abril; 142/1993, de 22 de abril; 212/1996, de 19 de diciembre; 116/1999, de 17 de junio; 74/2000, de 14 de marzo; 131/2001, de 7 de junio; 96/2002, de 26 de abril; 242/2004, de 16 de diciembre; y 47/2005, de 3 de marzo). "Sin embargo, según reiterada doctrina de este Tribunal, no toda desigualdad de trato legal es discriminatoria, sino sólo aquella que, afectando a situaciones sustancialmente iguales desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable" (STC 227/1988, de 29 de noviembre).

Para evitar incurrir en arbitrariedad, la Ley debería igualar a todas las personas e instituciones que se encontraran en la misma situación. Tal opción provocaría, sin embargo, la salida masiva de documentos y la absoluta privación de todo valor al principio de unidad del archivo.

B) En segundo lugar, debe aludirse al régimen general en materia de archivos, previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, ya antes aludida, su normativa de desarrollo y la normativa específica rectora del Archivo General de la Guerra Civil Española.

Conforme a dicho régimen jurídico, la creación de un archivo de titularidad estatal se lleva a cabo por real decreto (artículo 61.2 de la Ley), previa consulta con la comunidad autónoma correspondiente (artículo 61.3 de la Ley); además, para la salida de fondos del Archivo General de la Guerra Civil Española se requiere el informe de su Patronato en pleno (artículo 4.2.e, del Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo).

Frente a ello, en el caso ahora examinado se suprime un archivo (el General de la Guerra Civil Española) y se crea otro nuevo (el Centro Documental de la Memoria Histórica) utilizándose para tal fin una norma con rango de Ley, omitiéndose en ambos casos la consulta de la Comunidad de Castilla y León; también se ha omitido el informe del Patronato del Archivo, alegándose para ello razones de urgencia, razones que, sin embargo, no han sido obstáculo para solicitar el informe de un comité de expertos creado ad hoc para este asunto.

La Ley 21/2005 configura de este modo un régimen absolutamente singular, que deroga para un supuesto muy concreto y determinado el régimen jurídico general contemplado en la normativa sectorial sobre patrimonio histórico español. Tal excepcionalidad no aparece suficientemente justificada, lo que de nuevo lleva a cuestionar si la norma examinada habría incurrido en arbitrariedad.

C) Finalmente, debe aludirse a la reserva que la disposición adicional segunda hace al Estado de la gestión del Centro Documental de la Memoria Histórica.

Como ya se ha puesto de manifiesto anteriormente, la posibilidad de que las comunidades autónomas asuman la gestión de los archivos de titularidad estatal (artículo 149.1.28ª de la Constitución), ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional (Sentencia 17/1991, de 31 de enero) y se ha concretado en la legislación sectorial específica en la figura de los convenios (artículo 61.3 de la Ley del Patrimonio Histórico Español; artículo 5.2 del Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de museos de titularidad estatal y del Sistema Español de Museos; y artículo 3.4 del Real Decreto 582/1989, de 22 de mayo, por el que aprueba el Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y del Sistema Español de Bibliotecas).

Sorprendentemente, en el supuesto ahora planteado, no sólo se crea por una norma con rango de ley un archivo de titularidad estatal sino que también por ley se atribuye su gestión al Estado.

Una previsión de esta naturaleza no sólo resulta singular y excepcional en relación con el resto de archivos de titularidad estatal (de nuevo, sin aparente justificación) sino que, además, no parece compatible con lo dispuesto en el artículo 36.4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que contempla específicamente la figura del convenio.

Por todo lo expuesto, el Consejo entiende que existen suficientes motivos para estimar que la Ley 21/2005 podría haber incurrido en arbitrariedad, con infracción del artículo 9.3 de la Constitución ("la Constitución garantiza … la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos"), en relación con el principio de igualdad (artículo 14), con la obligación de promover y tutelar el acceso a la cultura (artículo 44), con la obligación de garantizar la conservación del patrimonio histórico (artículo 46), así como con el propio régimen de distribución de competencias en materia de cultura entre el Estado y las Comunidades autónomas".