Consejo Consultivo de Castilla y León

La finalidad de los textos refundidos ha sido expuesta por este Consejo Consultivo en varios dictámenes en los que se hace eco de la doctrina del Consejo de Estado, para el que los reales decretos legislativos, en su modalidad de textos refundidos, tienen la finalidad de recoger en una sola norma un conjunto de disposiciones dispersas, con dos efectos distintos, a saber: uno derogatorio y otro, mantenedor o, en su caso, actualizador, de modo que las normas refundidas siguen formando parte plena del ordenamiento jurídico al quedar insertas en el nuevo texto.

Esta facultad del Gobierno se reconoce en el artículo 82 de nuestra Constitución y, en el caso de la Junta de Castilla y León, en el artículo 25.3 del Estatuto de Autonomía. Como ha señalado el Tribunal Constitucional el ejercicio de esta delegación legislativa permite “introducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de refundición, siempre que sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido o, en fin, lograr la coherencia y sistemática del texto único refundido”. Ahora bien, de acuerdo con el propio Consejo de Estado, debe limitarse a sustituir a las normas objeto de refundición, sin que puedan establecerse nuevos preceptos jurídicos que no estén ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata de “una labor técnica, que puede suponer una cierta tarea de interpretación e integración de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer de cualquier alcance innovador y que sólo se justifica en razón de la propia coherencia del texto normativo”. En cualquier caso, el control de los eventuales excesos de los decretos legislativos en relación con los límites de la delegación corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Este Consejo Consultivo en sus dictámenes sobre los proyectos de normas de esta naturaleza, ha examinado en primer lugar si el proyecto de texto refundido se ajusta a los términos de la autorización concedida, y al tiempo ha valorado positivamente la reducción de la dispersión normativa existente. Ello contribuye, sin duda, a una mayor efectividad del principio de seguridad jurídica y a una más ágil interpretación y aplicación de las normas, que tienen como destinatarios principales no sólo a autoridades y funcionarios, sino los ciudadanos o administrados.

Para determinar si el proyecto que se dictamina se adecua a la autorización concedida por la disposición final sexta de la Ley 4/2018, de 2 de julio, conviene tener presente que la norma legal vigente sobre condiciones de acceso y disfrute de la prestación de renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León es el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero.

Este Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, procedió a la refundición de dos normas, la Ley 7/2010, de 30 de agosto, por la que se regula la renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León, y las previsiones albergadas en el artículo 8 del Decreto-Ley 2/2013, de 21 de noviembre, de medidas extraordinarias de apoyo a las personas y familias afectadas por la crisis.

El proyecto tramitado para su aprobación, fue objeto del Dictamen de este Consejo nº 47/2014, de 20 de febrero, en el que se puso de manifiesto “que nuestro Estatuto de Autonomía prohíbe en su artículo 17.2 regular contenidos esenciales de los derechos contenidos en el capítulo II del título I (entre ellos, en el artículo 13.9, el derecho a una renta garantizada de ciudadanía) mediante cualquier otra norma que no sea una `ley de las Cortes de Castilla y León´. Por tanto, el Estatuto veda la posibilidad de regular aspectos esenciales del derecho de acceso a la renta garantizada de ciudadanía mediante un Decreto-Ley (…) y, en un sentido coincidente, (…) el artículo 25.4 del Estatuto prohíbe absolutamente que se regulen los derechos estatutarios mediante Decreto-Ley, sin requerir expresamente que afecte a su contenido esencial.(…) ni un decreto ley ni un decreto legislativo pueden sustituir correctamente en este caso la regulación que sólo a una ley de Cortes corresponde”.

Tal observación sustantiva no fue atendida en la aprobación del Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, que lo fue “oído el Consejo Consultivo” según indica su preámbulo, por lo que procede reiterarla de nuevo en lo que afecta a las previsiones del presente proyecto procedentes de la refundición del Decreto-Ley 2/2013, de 21 de noviembre.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que tener en cuenta que el Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, sufrió una primera modificación a través de la Ley 1/2015, de 4 de marzo. (…).

Posteriormente fue aprobado el Decreto-Ley 1/2016, de 14 de abril, por el que se adoptan medidas extraordinarias para reforzar la cobertura de las necesidades de atención social en el ámbito de la Red de Protección a las Familias de Castilla y León afectadas por la crisis. Este Decreto-Ley fue convalidado por el Pleno de las Cortes de Castilla y León, que acordó tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, lo que (a diferencia de lo que ocurrió en el caso del Decreto-Ley 2/2013), si bien no sanó la posible invalidez de la regulación de aspectos esenciales de un derecho estatutario mediante decreto-ley, al menos, permitió a las Cortes legislar sobre la materia, como ordena el Estatuto (en este sentido, de nuevo el citado Dictamen 47/2014). De este modo, se aprobó, la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, (…) que deroga el Decreto-Ley 1/2016, de 14 de abril.

La Ley 4/2016, de 23 de diciembre, además de definir las medidas que adopta en su artículo 2, modifica el Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, mediante la adición de un apartado 5 al artículo 31 y la modificación de su artículo 33.

Llegamos así a la Ley 4/2018, de 2 de julio, cuya disposición final segunda procede a efectuar otra modificación en el Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, para incorporar a su texto las medidas que afectan a la prestación de renta garantizada de ciudadanía contenidas en el artículo 2 de la citada Ley 4/2016, de 23 de diciembre, al que deroga expresamente.

De acuerdo con lo expuesto, la norma actualmente vigente, el Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, contiene la regulación acabada de la prestación, por lo que faltaría el presupuesto habilitante del ejercicio de la delegación legislativa, es decir, la dispersión de la regulación en varios textos que haga precisa su reunión en un texto único.

Esta observación se efectúa también en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos el cual, como se indicó anteriormente, no ha sido objeto de análisis en la Memoria que acompaña al proyecto. Señala el informe que “Ello determina que realmente no nos encontremos ante la refundición de varios textos legales, sino que lo que se pretende aprobar un texto consolidado del Texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, con las modificaciones habidas en él, que se hallan integradas en el mismo como norma vigente a la fecha. La aprobación de un texto consolidado de un único texto (con sus modificaciones) no encaja en estricta puridad con la figura de la legislación delegada”.

De este modo, el articulado del texto refundido propuesto es idéntico al del Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero. (…) Así las cosas, en cuanto no hay varios textos legales que refundir, tampoco se efectúa en el proyecto la función adicional de regularización, aclaración y armonización a la que se refiere la disposición final sexta de la Ley 4/2018, de 2 de julio, puesto que, según se ha indicado, solo se realizan unos cambios terminológicos en el Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, que son innecesarios, y una corrección de errores en la numeración de apartados o disposiciones.

A tenor de lo expuesto, a juicio de este Consejo, este escaso resultado no es acorde con los principios de buena regulación del artículo 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública, puesto que no precisa para su obtención del empleo de la delegación legislativa, sino que puede conseguirse por otros mecanismos, como son la disposición de bases de datos jurídicas, hoy de manejo generalizado por parte los operadores jurídicos, o bien a través de la puesta a disposición de los ciudadanos por parte de la Administración de un servicio de legislación consolidada, bien general, del que es buena muestra el que ofrece el Boletín Oficial del Estado, o bien para casos particulares en que así interese, como puede ser el presente.